Boetebeleid RVO Meststoffenwet

Deze site heeft als belangrijkste onderwerp wat er gebeurt wanneer RVO.nl constateert dat sprake zou kunnen zijn van het feit dat een agrarische ondernemer niet heeft gehandeld conform de regels van de Meststoffenwet. Wanneer RVO.nl deze mening is toegedaan, zal RVO.nl hiervoor boetes opleggen. Dit doet RVO.nl dan namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Soms gaat daar een onderzoek van de NVWA aan vooraf. Soms wordt een boete opgelegd naar aanleiding van een administratief onderzoek door RVO.nl zelf.

Voor het opleggen van boetes door RVO.nl is boetebeleid ontwikkeld. Dit boetebeleid van RVO op het gebied van de Meststoffenwet kent net zoals de regelgeving van de Mestbeleid vele facetten en aspecten.  Om de gangbare praktijk te bundelen heeft RVO.nl een document opgesteld waarin het  het boetebeleid dat RVO.nl voert, in aanvulling op het wettelijke kader, wordt beschreven.

Voor wie een uurtje of wat over heeft een interessant document om eens door te nemen of terzijde te houden als referentie.

Klik hier om het document te lezen of te downloaden.

Een herhaalde overtreding of herhaling van een overtreding?

Onlangs deed de Rechtbank Oost-Brabant uitspraak in een zaak waarin onder andere het onderscheid tussen een herhaalde en een zelfstandige overtreding aan de orde kwam.

Eiseres heeft een vleesverwerkend bedrijf met onder meer een slachterij. Wanneer slachtvee (varkens en runderen) naar de slachterij wordt aangevoerd in veewagens, worden die wagens, nadat ze zijn gelost, ter plekke gereinigd en ontsmet. Daarbij wordt het in de veewagens gebruikte zaagsel uit de veewagens verwijderd. Dit zaagsel is tijdens het transport vermengd met uitwerpselen van het slachtvee. Sinds 2007 voert [bedrijf] B.V. (hierna: de vervoerder) dit mengsel van zaagsel en mest (hierna verder te noemen: ZM) af van de slachterij.

In het rapport van 12 december 2017 van de NVWA dat ten grondslag ligt aan de boete, staat dat in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 voor 220 transporten van ZM door de vervoerder vanaf de slachterij geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) zijn opgemaakt. De minister heeft eiseres hiervoor een boete van € 66.000,– opgelegd (220 maal € 300,–) en dat bij het bestreden besluit gehandhaafd.

In beroep heeft eiseres onder andere betoogd dat het niet proportioneel is dat de minister haar 220 keer eenzelfde boete heeft opgelegd. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat de minister in een situatie waarin sprake is van een veelvoud van dezelfde overtredingen niet alle overtredingen beboet, maar slechts een beperkt aantal overtredingen, met dus als gevolg een veel lagere boete. Eiseres heeft als onderbouwing van dit betoog gewezen op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 april 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746). In die zaak was sprake van 187 overtredingen van artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Msw (vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland), maar heeft de minister slechts twee overtredingen beboet. Het beboeten van alle overtredingen werd door de minister onredelijk geacht.

Daarnaast heeft eiseres gewezen op twee gevallen die haar beroepshalve bekend zijn geworden, de zaken met nummers 2006002474 en 2017005818. In die zaken was sprake van onderscheidenlijk 168 en 25 overtredingen bij het opmaken van VDM’s, maar uiteindelijk is in beide zaken voor slechts twee overtredingen een boete opgelegd. Eiseres vindt dat de omstandigheid dat in haar geval de 220 overtredingen over een langere periode zouden zijn gepleegd, zoals de minister in het bestreden besluit als motivering heeft gegeven, niet rechtvaardigt dat elke overtreding moet worden beboet.

De rechtbank constateert dat de minister in het bestreden besluit als motivering van het standpunt dat het niet in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om in dit geval alle 220 overtredingen te beboeten, heeft vermeld dat de overtreding langdurig heeft plaatsgevonden, omdat in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 van 220 vrachten dierlijke mest geen VDM’s zijn opgemaakt. Ook heeft de minister erop gewezen dat elke zaak wordt beoordeeld naar zijn eigen feiten en omstandigheden en dat niet relevant is of de overtredingen opzettelijk zijn begaan. De rechtbank vindt dat de minister hiermee onvoldoende is ingegaan op het concrete beroep dat eiseres al in bezwaar had gedaan op de uitspraak van de rechtbank Overijssel. Het bestreden besluit is daarom niet voldoende gemotiveerd en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. In het verweerschrift en tijdens de zitting heeft de minister haar motivering hieromtrent aangevuld. De rechtbank zal daarom bekijken of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven.

In het verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Overijssel en de andere twee genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met de hier aan de orde zijnde zaak. In de zaak waarover de rechtbank Overijssel zich heeft gebogen, ging het om overtredingen die naar voren waren gekomen uit een administratieve controle van het systeem Client Export Mest waarin de exportmeldingen worden opgenomen. Die overtredingen waren gepleegd in een periode van één maand, namelijk in april 2015. In de hier aan de orde zijnde zaak gaat het om overtredingen die tijdens een fysieke controle zijn geconstateerd en zijn gepleegd over een langere periode. De twee andere zaken betroffen ook administratieve controles over een korte periode, namelijk in beide gevallen een maand. Dat ook in deze zaak sprake is van een administratieve controle omdat de administratie van eiseres is onderzocht, zoals eiseres tijdens de zitting heeft gesteld, volgt de rechtbank niet. De minister heeft uitgelegd wat hij onder administratieve controle verstaat: dat is niet een controle in de administratie van een bedrijf, maar een controle van het Client Export Mestsysteem, waarin alle bedrijven hun gegevens moeten registreren. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan die toelichting.

De minister heeft in het verweerschrift en tijdens de zitting ook toegelicht waarom dit onderscheid van belang is. Bij een controle van het systeem is op relatief eenvoudige wijze te achterhalen of er een overtreding is en in het geval van eiseres ligt dit anders. Er waren namelijk geen VDM’s geregistreerd, waardoor de overtreding niet eenvoudig was vast te stellen door raadpleging van het systeem. Door het niet opmaken van de VDM’s was er in feite sprake van heimelijke afvoer van dierlijke meststoffen die ook konden worden aangewend op de grond. Daardoor is meer dierlijke mest aangewend dan uit de administratie van eiseres zou blijken, terwijl het belang van een rechtmatig en terughoudend gebruik van meststoffen groot is. De meststromen van eiseres waren in de periode van 16 november 2016 tot en met 17 juni 2017 niet inzichtelijk, waardoor de meststroom niet in de gehele keten kon worden gevolgd. De minister heeft in het verweerschrift verder gewezen op intern beleid dat inhoudt dat er bij een rapport van de NVWA (een fysieke controle) voor wordt gekozen om alle overtredingen te beboeten, wanneer er voldoende aanknopingspunten zijn voor de opvatting dat de overtredingen bewust zijn begaan.

De minister vindt dat eiseres ervan op de hoogte moet zijn geweest dat er op een gegeven moment geen VDM’s werden opgemaakt voor ZM. Dat de vervoerder had aangegeven dat dit niet meer nodig was, vindt de minister niet geloofwaardig mede gelet op de verklaring van de salesmanager van eiseres dat het contract met de vervoerder niet was veranderd, dat het contract was voor de afvoer van ZM en dat dit ook zo in het systeem wordt gezet.

De rechtbank is van oordeel dat de minister met deze uiteenzetting in het verweerschrift en tijdens de zitting alsnog genoegzaam heeft uitgelegd waarom de door eiseres genoemde gevallen voor de minister geen aanleiding hoeven vormen om slechts een beperkt aantal overtredingen te beboeten. De minister mag, zo oordeelt de rechtbank,  eiseres voor alle 220 overtredingen een boete. Van het 220 keer beboeten van één en dezelfde omstandigheid is daarbij volgens de rechtbank geen sprake.

 

Lees hier de volledige uitspraak

 

Dubbele, dubbele beboeting…mag dat?

Onlangs deed de Rechtbank Limburg uitspraak in een zaak waarin sprake was van dubbele, dubbele beboeting voor dezelfde overtreding. Kon dit zomaar?

Wat was de situatie? Eiseres BV houdt zich onder meer bezig met de opslag van mest. Eiser is bestuurder van eiseres BV. Zusteronderneming BV, waarvan eiser eveneens bestuurder is, houdt zich onder meer bezig met mesthandel-, vervoers- en transportactiviteiten.

De Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) heeft  eiseres BV gecontroleerd op naleving van de Msw. Daarbij is gebleken dat (onder andere) op elf vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) door de leverancier (feitcode M305) gegevens zijn gewijzigd of onleesbaar zijn gemaakt. Hiervoor wordt per VDM een boete van € 300,- opgelegd. In het totaal dus  € 3.300,-.

Dit boetebedrag wordt echter afzonderlijk opgelegd aan zowel eiseres BV, als aan eiser als bestuurder van eiseres BV, de zusteronderneming  BV en nogmaals aan eiser als bestuurder van deze zusteronderneming BV.

In beroep is door eisers BV aangevoerd dat hiermee sprake is van het meermaals straffen voor eenzelfde overtreding. Dit is  (het ne bis in idem principe) en daarnaast dat het boetebedrag onevenredig hoog is nu het bedrag viermaal wordt opgelegd.

De rechtbank merkt in dit kader op dat de overtredingen met betrekking tot de elf VDM’s afzonderlijk zijn begaan door eiseres BV als leverancier (en eiser in zijn hoedanigheid als feitelijk leidinggevende van eiseres BV)  en de zusteronderneming BV (en eiser in zijn hoedanigheid als feitelijk leidinggevende van zusteronderneming BV) en voor deze overtredingen afzonderlijk beboet.

Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder de rechtspersoon en de leidinggevende van deze rechtspersoon voor de door hen afzonderlijk verrichte activiteiten en voor hun eigen rol in deze overtredingen beboeten. Eiser en eiseres BV zijn in dit verband als leidinggevende respectievelijk de rechtspersoon immers zelfstandige dragers van rechten en plichten. Ditzelfde geldt voor eiser en de zusteronderneming BV.  De rechtbank concludeert daarmee dat geen sprake is van dubbele beboeting en verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van het CBb van 7 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:413).

Over de beroepsgrond dat het totaal opgelegde boetebedrag niet evenredig is overweegt de rechtbank dat artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Nu in Bijlage M van de Uitvoeringsregeling per feitcode vermeld staat welke wettelijke bepalingen zijn overtreden en welke boetes hieraan gekoppeld zijn is hier sprake van wettelijk vastgelegde boetes. Het is in dit verband aan eisers om op basis van bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken dat de van toepassing zijnde boetes met feitcodes M166 en M305 (€ 300,00 per overtreding) in deze zaken te hoog zijn (artikel 5:46, derde lid, van de Awb).

Met hun betoog dat sprake is van (tweemaal) dubbele beboeting hebben eisers, zo vat de rechtbank het betoog van eisers in dit verband op, de verwevenheid tussen de bedrijven enerzijds en met eiser anderzijds als bijzondere omstandigheid aangevoerd. Verweerder heeft met die verwevenheid bij de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen boetes geen rekening gehouden.

De beboeting leidt er gelet op deze verwevenheid toe dat eiser (via zijn ondernemingen) viermaal in zijn vermogen wordt geraakt (vergelijk de hiervoor aangehaalde uitspraak van de CBb van 7 augustus 2018 en de uitspraak van de CBb van 25 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:14). De rechtbank is dan ook van oordeel dat de financiële verwevenheid in dit geval tot matiging moet leiden omdat het onevenredig is om eiser voor deze overtredingen viermaal in zijn vermogen te treffen. De rechtbank acht hierbij van belang dat eiser feitelijk 100% aandeelhouder is van beide bedrijven (eiseres BV en de zusteronderneming BV). Dit zijn kleinschalige bedrijven die ook wat betreft het personeelsverband sterk met elkaar zijn verweven: bij beide bedrijven werken dezelfde twee vaste medewerkers, namelijk eiser en één werknemer (aangevuld met uitzend-/seizoensarbeiders). De overtredingen zijn feitelijk begaan door deze twee personen. De totale boete die voor deze overtredingen is opgelegd, staat daarmee, aldus de rechtbank,  niet meer in verhouding tot de ernst van de feitelijke gedraging. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande aanleiding om de boetes voor feitcode M305 te matigen met 20%.

Lees hier de volledige uitspraak:

Redelijke termijn bij terugbetalen onverschuldigde boete

Wie een boete voor bijvoorbeeld het vermeende niet voldoen aan de gebruiksnormen krijgt opgelegd, dient ook wanneer hiertegen bezwaar wordt aangetekend de boete betalen of tenminste een regeling daarvoor te treffen. Wanneer betrokkene in bezwaar of beroep alsnog in het gelijk wordt gesteld wordt het onverschuldigde – maar al wel betaalde – boetebedrag (inclusief wettelijke rente) terug betaald. Dat dit niet altijd soepel verloopt en daarbij van belang is welk verzoek wordt gedaan en termijnen worden betracht blijkt uit onderstaande zaak waarin de Rechtbank Overijssel onlangs uitspraak deed.

In deze zaak heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) bij besluit van 14 februari 2019 het bezwaar van appellant, gericht tegen een aan hem opgelegde boete wegens overtreding van de Meststoffenwet, gegrond verklaard en besloten dat de boete komt te vervallen. In dit besluit is aangegeven dat het al wel betaalde deel van de boete inclusief wettelijke rente zo spoedig mogelijk wordt terugbetaald.

Op 12 juni 2019 heeft betrokkene de minister een ingebrekestelling toegezonden met betrekking tot de terugbetaling van de reeds betaalde boete en het nemen van een beschikking tot vaststelling van de verschuldigde wettelijke rente. Op 26 juni 2019 heeft de minister het door opposant onverschuldigd betaalde boetebedrag aan hem terugbetaald.

Bij brief van 19 juli 2019 heeft opposant beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit ten aanzien van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 4:99 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft de minister de wettelijke rente vastgesteld op € 454,56.

Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Awb (vereenvoudigde behandeling) het ingestelde beroep van 19 juli 2019 niet-ontvankelijk verklaard. Daartegen is verzet gedaan.

De rechtbank is er bij haar niet-ontvankelijk verklaring van uit gegaan dat betrokkene met de ingebrekestelling van 12 juni 2019 pas voor het eerst en expliciet de minister heeft verzocht de wettelijke rente vast te stellen. Daarbij is van belang dat voor het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 4:99 van de Awb geen wettelijke termijn geldt, zodat de redelijke termijn van acht weken (als bedoeld in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb) van toepassing is.

Nu de minister op 2 augustus 2019 alsnog het gevraagde besluit heeft genomen en op die datum nog geen acht weken waren verstreken, heeft de minister tijdig op de aanvraag van 12 juni 2019 beslist.
Het beroep van 19 juli 2019 is ingesteld voordat deze beslistermijn (van acht weken) was verstreken en daarom niet-ontvankelijk verklaard.

In verzet beslist de rechtbank als volgt: Paragraaf 4.1.3.2 van de Awb regelt de dwangsom voor bestuursorganen bij niet tijdig beslissen. Naar de letterlijke tekst lijkt art. 4:17 Awb slechts van toepassing op het niet tijdig geven van een (primaire) beschikking op een aanvraag. Uit de wetsgeschiedenis volgt echter dat deze bepaling tevens van toepassing is op het niet tijdig geven van beslissingen op bezwaar tegen een beschikking op aanvraag. Hieruit volgt dat er sowieso een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is vereist.

Indien een bestuursorgaan ambtshalve een besluit moet nemen, betekent dit dan ook niet dat hierop zonder meer paragraaf 4.1.3.2 van de Awb van toepassing is. Bij het uitblijven van een dergelijk besluit zal het bestuursorgaan eerst moeten worden verzocht – door middel van het doen van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb – een dergelijk besluit te nemen. Indien het bestuursorgaan niet binnen de wettelijke termijn dan wel, binnen de redelijke termijn ex artikel 4:13, tweede lid, van de Awb, een beslissing op die aanvraag neemt, is het bestuursorgaan in verzuim tijdig te beslissen. De dwangsomregeling kan vervolgens worden geactiveerd door het in gebreke stellen van het bestuursorgaan.

De rechtbank heeft de redelijke beslistermijn (te weten acht weken) ex artikel 4:13, tweede lid, van de Awb van toepassing geacht en heeft vervolgens geoordeeld dat de minister tijdig (dus binnen de termijn van acht weken na 12 juni 2019) de gevraagde beschikking ex artikel 4:99 van de Awb heeft genomen. De minister was dus niet in gebreke tijdig een besluit te nemen, zodat het beroep-niet-tijdig te vroeg is ingediend. Dit volgt uit artikel 6:12, tweede lid, onder a, van de Awb.

In verzet beslist de rechtbank dat terecht is geoordeeld dat het beroep is ingediend binnen de termijn die de minister ter beschikking stond, zodat het beroep niet-ontvankelijk is.

Lees hier de volledige uitspraak

De correctie voor het stikstofgat gecorrigeerd?

Een veel voorkomend fenomeen bij de uitwerking van de gebruiksnormenberekening op varkensbedrijven was dat uit de berekening naar voren kwam dat geen overschrijding had plaats gevonden van de fosfaatgebruiksnorm, maar wel van de stikstofgebruiksnorm voor dierlijke mest. Dit terwijl er (meer) dan voldoende mest was afgevoerd. Een probleem dat er op wees dat de vaste norm voor de vervluchtiging van stikstof (de norm voor het stikstofverlies per dier) te laag werd vastgesteld ten opzichte van de verliezen die daadwerkelijk plaatsvonden op het bedrijf in kwestie.

Op grond van een toezegging van de toenmalige minister Veerman in 2006 werd hiervoor een extra afvoerpost toegepast die corrigeerde voor dit zogenaamde stikstofgat. Deze correctie voor het stikstofgat houdt in dat bij de berekening van de mestproductie wordt uitgegaan van de verhouding tussen stikstof en fosfaat in de geanalyseerde mestafvoer. De op basis hiervan correctie wordt dan in mindering gebracht op de berekende stikstofproductie door de dieren.

Een voorbeeld:
De varkens op bedrijf X produceren – als uitkomst van de stalbalans – in een gegeven kalenderjaar 1000 kg fosfaat en 2000 kg stikstof. Op de grond die bij het bedrijf hoort kon in het totaal 55 kg fosfaat en 170 kg N worden geplaatst. De resterende mest wordt afgevoerd. Na analyse blijkt in deze afgevoerde mest  950 kg fosfaat en 1500 kg stikstof te zitten. De begin- en eindvoorraad dierlijke mest houden we in dit voorbeeld zowel qua hoeveelheid als qua samenstelling gelijk. In het totaal kan in dit voorbeeld  1005 kg fosfaat worden verantwoord en 1670 kg stikstof. Er resteert dus een hoeveelheid van 330 kg stikstof die niet is verantwoord en in de systematiek van de Meststoffenwet zou worden toegerekend als zijnde toegediend aan de eigen grond. Er zou dus geen fosfaat in dielijke mest zijn toegediend, maar wel stikstof. Dat is onlogisch.

Voor dit verschil werd gecorrigeerd met behulp van de eerder genoemde correctie voor het sitkstofgat. Dat gebeurde als volgt:

De verhouding tussen stikstof en fosfaat in de afgevoerde mest in het voorbeeld bedraagt: 1.500/950 = 1,58. De Wanneer deze verhouding op de fosfaatproductie wordt gelegd betekent dit: 1,58 * 1000 = 1580 kg stikstof. De ‘correctie voor het stikstofgat’ wordt berekend als het verschil tussen de werkelijke productie (2000) en de berekende productie op basis van de verhoudingen in de afgevoerde mest (1580) en bedraagt daarmee: 2.000 – 1.580 kg = 420 kg. Deze correctie wordt in mindering gebracht op de mestproductie door de dieren en daarmee wordt na correctie volledig aan de gebruiksnormen voldaan.

Nieuwe normen
Met ingang van 2020 zijn voor de diercategorie varkens nagenoeg alle normen voor stikstofverlies per dier aanzienlijk verhoogd. Soms wel met een factor 2 of 3. Hiermee wordt de productie van stikstof in mest (de uitkomst van de stalbalans) lager en zal in veel gevallen het eventuele stikstofgat minder groot zijn of zelf geheel niet meer voorkomen.

In  onderstaande tabel worden geactualiseerde stikstofcorrectie per diercategorie onderscheiden naar stalsysteem en mestsoort gegeven. Tussen haakjes staat de oude norm (2019) vermeld. Alle cijfers zijn gegeven in kilogram stikstof per gemiddeld aanwezig dier.

Drijfmest Vaste mest
Diercategorie Emissiearm Overig Emissiearm Overig
400 Fokzeugen excl. biggen 6,2 (2,0) 6,4 (4,5) 9,3 (2,1) 9,3 (3,8)
401 Fokzeugen incl. biggen 8,9 (2,8) 9,2 (6,2) 13,4 (2,9) 13,4 (5,3)
404 Opfokzeugen en beren van ca. 25 kg tot geslachtsrijpheid 5,0 (2,3) 5,7 (4,5) 6,5 (1,6) 6,5 (3,0)
406 Dek- en zoekberen geslachtsrijp 6,9 (3,9) 7,1 (5,2) 10,4 (3,5) 10,4 (4,5)
407 Gespeende biggen tot ca. 25 kg. Ander bedrijf 0,7 (0,4) 0,7 (0,8) 1,0 (0,4) 1,0 (0,7)
411 Vleesvarkens 4,0 (1,8) 4,6 (3,5) 5,2 (1,3) 5,2 (2,3)

 

Hiermee lijkt een hiaat in de Mestwetgeving gecorrigeerd. Het is echter op dit moment niet duidelijk hoe RVO vanaf nu omgaat met de correctie van het stikstofgat. Blijft die, ondanks de aanpassing van de normen, bestaan? Of rekent RVO vanaf nu (of met terugwerkende kracht) met deze normen? We houden het in de gaten.

Procesbelang gaat voor inhoudelijk belang

Een belangrijke regel in het bestuursrecht is dat er geen rechtsmiddelen open staan wanneer geen sprake is van voldoende procesbelang.  De achterliggende gedachte daarbij is dat degene die bezwaar of (hoger) beroep instelt, het daarmee beoogde resultaat (bijvoorbeeld het van tafel krijgen van een boete)  ook daadwerkelijk moet kunnen bereiken. Is dit niet het geval, dan heeft een inhoudelijke behandeling geen zin, zo stelt de wet. Dit betekent dat voordat een zaak inhoudelijk wordt behandeld, dient te worden getoetst of sprake is van voldoende procesbelang.

Dit geldt ook wanneer beide partijen (dus zowel appellant als verweerder) een inhoudelijke uitspraak voor staan, zoals blijkt uit een uitspraak die het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) onlangs deed.

In deze procedure heeft appellant hoger beroep ingesteld bij het College tegen een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant. Nadat het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden, heeft het College verdere behandeling geschorst in afwachting van het advies van de raadsheer advocaat-generaal Wattel in een drietal vergelijkbare zaken, 15/382, 15/430 en 15/692. De raadsheer advocaat-generaal heeft op 22 mei 2018 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2018:187). Naar aanleiding daarvan heeft het College op 18 december 2018 uitspraak gedaan in de dire genoemde zaken (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653, ECLI:NL:CBB:2018:654).

Naar aanleiding van deze uitspraken heeft verweerder heeft bij besluit van 12 februari 2019 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen in de onderhavige procedure. De door appellante gemaakte bezwaren worden in die beslissing alsnog gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt herroepen. De door verweerder aan appellant opgelegde boete is daarmee komen te vervallen. Verder heeft verweerder de door appellant gemaakte proceskosten voor de bezwaarprocedure, de kosten van de beroepsprocedure en de procedure in hoger beroep alsmede het verschuldigde griffierecht aan appellant vergoed.

Bij brief van 13 maart 2019 heeft appellant aan het College kenbaar gemaakt het hoger beroep in te trekken, omdat de aan haar opgelegde boete is komen te vervallen en haar proceskosten zullen worden vergoed. Appellant heeft wel te kennen gegeven dat er nog wel een andere voor de rechtspraktijk relevante kwestie speelt, namelijk de vraag of met andere gehalten dan die bij analyse en bemonstering van afgevoerde mest zijn aangetroffen mag worden gerekend bij het opleggen van boetes op grond van de Meststoffenwet. Deze rechtsvraag speelt in tal van andere procedures. Ook verweerder onderkende dat en heeft het College verzocht om deze rechtsvraag te beantwoorden in een uitspraak.

Het College oordeelt echter dat geen sprake is van voldoende procesbelang en motiveert haar oordeel met verwijzing naar vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:690), waarin wordt gesteld dat een belanghebbende alleen dan voldoende procesbelang heeft als het resultaat dat met het (hoger) beroep wordt nagestreefd ook daadwerkelijk bereikt kan worden en het realiseren van dat resultaat voor de belanghebbende feitelijk betekenis kan hebben.

Een formeel of een principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang, aldus het College. Nu de aan appellante opgelegde boete is komen te vervallen vanwege het nieuw genomen besluit van 12 februari 2019 en daarbij tevens de proceskosten zijn vergoed alsmede het door appellante betaalde griffierecht heeft appellante derhalve geen procesbelang bij het door haar ingestelde hoger beroep.

Het voorgaande brengt met zich dat het hoger beroep van appellante niet-ontvankelijk wordt verklaard.

Dus geen inhoudelijke uitspraak. Een dergelijke uitspraak zal moeten komen op het moment dat inhoudelijk vergelijkbare zaken in hoger beroep  zullen dienen voor het College.

Lees hier de volledige uitspraak.

Onderzaai bij mais mislukt, wat nu?

Al eerder besteden we op deze website aandacht aan de gewijzigde verplichting tot de teelt van een vanggewas na maïs op zand- en lossgrond.  In het kort: aan de verplichting tot de teelt van een nagewas kan  op 3 manieren invulling worden gegeven:

  1. Door onderzaai van een vanggewas;
  2. Door direct na de oogst van de maïs – maar voor 1 oktober – een vanggewas in te zaaien;
  3. Door direct na de oogst van de maïs – maar voor 31 oktober –  een wintergraan te telen, waarbij het wintergraan als hoofdteelt gebruikt dient te worden in het volgende kalenderjaar.

Veel maistelers hebben vanwege de ‘deadline’ van 1 oktober gekozen voor onderzaai van een vanggewas.  De droogte van dit jaar heeft echter  als een van de gevolgen dat bij een groot deel van de percelen waarbij voor de optie van onderzaai is gekozen de opkomst van de onderzaai dit jaar is mislukt,  deels is mislukt of dreigt te zijn mislukt.

Wie daarbij redeneert ‘jammer dan’. Ik heb onderzaai gedaan en daarmee aan mij verplichting voldaan komt echter bedrogen uit. RVO en de NVWA stellen nadrukkelijk dat sprake dient te zijn van van een bedekte bodem. Wanneer de mais dan niet voor 1 oktober wordt geoogst betekent dit dat geen invulling kan worden gegeven aan de verplichting tot het tijdig (voor 1 oktober) inzaaien van een vanggewas. RVO heeft inmiddels deze situatie onderkend en aangegeven daar bij een controle rekening mee te houden.  Maïstelers bij wie de onderzaai is mislukt, mogen ook na 1 oktober – onder vaoorwaarden – opnieuw een vanggewas inzaaien of vanggewas bijzaaien.

 

 

RVO stelt nu dat bedrijven bij wie de onderzaai mislukt is  direct na de oogst een vanggewas mogen bijzaaien of opnieuw mogen inzaaien. Daarbij mogen de gewassen worden gebruikt uit de tabel. Wanneer maar een deel van de onderzaai is mislukt kan alleen dat deel van het perceel opnieuw worden ingezaaid. Wel is een nadrukkelijke voorwaarde dat bij controle aannemelijk kan worden gemaakt dat eerder onderzaai is verricht en dat er normaal gesproken een vanggewas zou moeten hebben gestaan.  Dit betekent dat aannemelijk moet worden gemaakt wie, wat, wanneer en hoe het vanggewas is gezaaid. .

Deze toezegging van RVO is in zekere zin in tegenspraak met de informatiebrief die RVO onlangs heeft gestuurd over het inzaaien van een vanggewas als hoofdteelt. Deze brief had uitsluitend betrekking op optie 3 van de mogelijkheden om te voldoen aan de verplichting (vanggewas als hoofdteelt). Het hier besprokene heeft uitsluitend betrekking op optie 1 (vanggewas door onderzaai).

 

 

Over het verbod van reformatio in peius

Het verbod van reformatio in peius is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Kortweg houdt het verbod in dat het instellen van bezwaar er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de procedure gebruikt om een verslechtering van de positie van appellant te bereiken die zonder deze procedure niet mogelijk zou zijn. Het betekent dus bijvoorbeeld dat wie bezwaar maakt tegen een bestuurlijke boete niet naar aanleiding van hetgeen blijkt uit deze procedure een hogere boete krijgt opgelegd. Op het verbod is echter ook een uitzondering: wanneer een bestuursorgaan dat over het bezwaar oordeelt tevens bevoegd is tot het wijziging of intrekken van een beschikking is het verbod niet van toepassing.

Hierdoor kan in dergelijke situaties het instellen van bezwaar of beroep toch resulteren in een slechtere positie. Zoals blijkt uit een zaak waarin het College van Beroep voor het bedrijfsleven onlangs uitspraak deed.

Appellante exploiteert een melkveehouderij. In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 19.103 kg. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt. Als bezwaar is aangevoerd dat verweerder ten onrechte twee melkkoeien, die wel in de rundveestaat waren opgenomen, niet in de berekening heeft betrokken. Voorts stelt appellante in het bezwaar dat verweerder ten onrechte zes nog andere bij appellante op de peildatum aanwezige koeien als zoogkoe (categorie 120 van bijlage D) heeft aangemerkt en niet als melkkoe.

In de beslissing op het bezwaar heeft verweerder erkend ten onrechte de twee melkkoeien niet in de berekening te hebben betrokken. Het bezwaar aangaande de zes dieren geregistreerd onder categorie 120 wordt niet toegekend. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante daarop vastgesteld op 19.473 kg. Appellante heeft daarop beroep ingesteld.

Hangende het beroep heeft verweerder echter een nieuw besluit op bezwaar genomen. Verweerder is alsnog volledig tegemoet gekomen aan hetgeen door appellante in bezwaar is gesteld. Hij heeft in het vervangingsbesluit op basis van de door appellante in bezwaar overgelegde stukken ook de zes koeien die in de eerdere besluitvorming als zoogkoe zijn aangemerkt als melkkoe aangemerkt.

De toekenning van fosfaatrechten aan deze zes koeien heeft echter ook invloed op de gemiddelde melkproductie per melkkoe die daardoor lager uitkomt. Als gevolg daarvan valt het excretieforfait per dier in een lagere klasse en komt het toe te kennen fosfaatrecht uit op een lager aantal ten opzichte van de eerdere beslissing, namelijk op 19.374 kg. Appellante is daarmee – door het instellen van beroep – slechter af en betoogt dat dit in strijd is met het verbod op reformatio in peius.

Het College oordeelt echter  in deze situatie dat de verlaging van het fosfaatrecht van appellante in rechtens aanvaardbaar is. Het betreft een beschikking en zolang het besluit nog niet onherroepelijk is, mocht appellante er niet op vertrouwen dat het haar toegekende fosfaatrecht niet zou worden verlaagd op het moment dat verweerder hetgeen in bezwaar was ingediend opnieuw zou beoordelen. Dat verweerder in beroep een ander standpunt heeft ingenomen dan in bezwaar doet daar, volgens het College, niet aan af.

Deze uitspraak laat zien dat het maken van bezwaar of het instellen van beroep niet in alle gevallen volledig risicoloos is en in sommige situaties toch ten nadele van appellante kan worden gewijzigd. Desondanks biedt het verbod, vooral bij bestuurlijke boetes een garantie die de vrees voor een verslechtering in de situatie vanwege de procedure weg neemt.

Lees hier de volledige uitspraak

Aanvullende voorwaarden bij nieuwe handreiking Bedrijfsspecifieke Excretie

Op 12 juli 2019 is de nieuwe Handreiking Bedrijfsspecifieke Excretie gepubliceerd (hierna: Handreiking). Deze handreiking is de richtlijn voor melkveebedrijven die de BEX systematiek toepassen om daarmee aan te tonen dat de uitscheiding van stikstof en fosfaat lager is dan de forfaitaire normen. Voor bedrijven die over 2019 met de BEX-systematiek willen rekenen is het verplicht om de onlangs verschenen versie van de Handreiking tot te passen..

De nieuwe Handreiking bevat, zoals altijd bij een nieuwe versie, een aantal inhoudelijke wijzigingen of verbeteringen ten opzichte van de vorige versie. Opvallend bij deze versie is echter dat ook in de voorwaarden voor toepassing van de Handreiking een aantal aanvullende voorwaarden zijn toegevoegd.

Een van deze aanvullende voorwaarden is dat een bedrijf dat door middel van BEX methodiek de excretie van stikstof en fosfaat bij melkvee verantwoordt, de uitdraai van de resultaten van de BEX (via de Excretiewijzer, de KringloopWijzer of een ander programma met de berekeningswijze die in BEX is opgenomen) met de datum van uitdraai, op uiterlijk 1 februari van het jaar volgend op het kalenderjaar waarop de BEX betrekking heeft,  in de administratie op moet nemen. Deze uitdraai – met een datum van vóór 1 februari,- dient altijd in de administratie bewaard te blijven, ook als blijkt dat op basis van een fout een nieuwe uitdraai na 1 februari wordt gemaakt om op te nemen in de administratie.

Een tweede procedurele voorwaarde die is toegevoegd aan de voorwaarden voor toepassing van de BEX is dat indien de Handreiking wordt gebruikt voor verantwoording van de lagere uitscheiding van stikstof en fosfaat, de daarin opgenomen invoergegevens over dieren, diervoeders en huisvesting gelijk dienen te zijn aan de invoergegevens die worden gebruikt voor de KringloopWijzer,  waarvan het resultaat over hetzelfde kalenderjaar ter beschikking dient te worden gesteld aan de afnemer(s) van de door geproduceerde koemelk. Hiermee legt de Handreiking een rechtstreekse koppeling met de Kringloopwijzer.

Beide aanvullingen lijken ingegeven door het feit dat de minister de borging van de BEX systematiek onvoldoende acht. Al eerder heeft de minister aangegeven dat de KringloopWijzer wel als voldoende geborgd werd geacht, maar de Handreiking Bedrijfsspecifieke Excretie niet. Door de termijn van het opstellen te verkorten en de koppeling van invoergegevens tussen BEX en KringloopWijzer gelijk te stellen lijkt de minister de borging van de BEX te willen verbeteren.

Of wanneer niet aan deze voorwaarden ook kan of zal resulteren in het volledig afkeuren van een BEX berekening is de vraag. Immers zoals al eerder gesteld is de BEX van belang voor bedrijven waar sprake is van een  verschil tussen de feitelijke excretie van stikstof en fosfaat en de forfaitaire normen. Om dit verschil  te kunnen onderbouwen kan een beroep worden gedaan op de mogelijkheid van de zogenaamde ‘vrije bewijsleer’ die de Algemene wet bestuursrecht kent. De meest bekende methode van een dergelijke onderbouwing is de Bedrijfsspecifieke Excretie oftewel de BEX-berekening.

De reken- en verantwoordingswijze van de BEX-berekening kan worden beschouwd als een vooraf door de overheid geaccordeerde reken- en werkwijze aan de hand waarvan bedrijven – gebruik makend van de Handreiking en de daarin genoemde voorwaarden – gemotiveerd en onderbouwd kunnen afwijken van de vastgestelde excretieforfaits voor melkveebedrijven. Hierbij wordt nadrukkelijk gesproken over een methode, niet over de of de enige methode. Er is immers sprake van vrije bewijsleer. Voor de BEX systematiek spreekt echter wel dat deze akkoord is bevonden door de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM), breed wordt toegepast en, zoals reeds eerder vermeld, mag worden beschouwd als een vooraf door de overheid geaccordeerde reken- en werkwijze voor de invulling van de zogenaamde vrije bewijsleer.

De vraag is of dat wanneer niet wordt voldaan aan de genoemde aanvullende voorwaarden of termijnen niet kan worden onderbouwd dat de mestproductie lager was en dus daarmee de inhoudelijke bewijsvoering niet zal worden geaccepteerd. Immers wanneer wel aan de overige inhoudelijke voorwaarden van de Handreiking wordt voldaan is de inhoudelijke onderbouwing op zich gelijk. Duidelijk is wel dat het niet voldoen aan de nieuwe procedurele termijnen zal leiden tot discussie en risico op afkeuring. Immers de veehouder zal aan moeten kunnen tonen dat sprake is van een juiste berekening en vooral correcte invoer.

 

Klik hier om de Handreiking te bekijken

De Handreiking staat ook online op drie pagina’s bij RVO:

 

Naast boete ook een randvoorwaardenkorting

Wie  een overtreding van de Meststoffenwet (hierna: Msw) begaat of niet voldoet aan de voorwaarden van het Besluit Gebruik Meststoffen (hierna: BGM) kan naast met een boete ook worden geconfronteerd met een randvoorwaardenkorting op de rechtstreekse betalingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: GLB).

Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Deze beheerseisen zijn door Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB, en bijlage 3 en bijlage 4 van deze uitvoeringsregeling en komen er – samengevat –  op neer dat een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor rechtstreekse betalingen ervoor moet zorgen dat hij aan de gestelde regelgeving en voorwaarden van de uitvoeringsregeling voldoet.

Deze voorwaarden bestaan onder andere uit het voldoen aan de voorwaarden uit het Besluit gebruik meststoffen (BGM), het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm). Is dit niet het geval kan een korting worden doorgevoerd op deze rechtstreekse betalingen. Vaak betreft het dan een korting ter grootte van een percentage van 3%.

Voorgaande komt aan de orde in een uitspraak die het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) onlangs deed. Verweerder heeft een randvoorwaardenkorting opgelegd aan appellante. Bij een bedrijfscontrole is geconstateerd dat voldoende opslagcapaciteit voor vaste mest ontbreekt, waarvoor verweerder een korting van 3% op de rechtstreekse betalingen heeft doorgevoerd.

Appellante heeft de niet-naleving betwist: volgens haar was de bestaande capaciteit van de mestopslag voldoende omdat enerzijds verweerder  de vereiste capaciteit van de opslagruimte voor vaste mest, kleiner is dan verweerder heeft berekend. Anderzijds stelt appellante dat de capaciteit van de mestopslagruimte op haar bedrijf toereikend is.

Wat betreft de vereiste capaciteit van de opslagruimte voor vaste mest overweegt het College dat verweerder deze heeft berekend op 263 m3, aan de hand van de rekenregels van artikel 28, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw en bijlage D, tabel I, kolom A, van de Uitvoeringsregeling Msw.

In artikel 29 van het Uitvoeringsbesluit Msw is bepaald dat in vier gevallen de capaciteit van de mestopslagruimte kleiner kan zijn. Deze afwijkingsmogelijkheden zijn:

a.       Indien kan worden aangetoond dat een contract voor afvoer van de extra mest is aanwezig is;
b.       Indien mest kan worden aangewend op een deel van de tot het bedrijf behorende bouwland of grasland waarvoor het uitrijverbod niet geldt
c.       Aangetoond kan worden het aantal tot het bedrijf behorende stallen kleiner is dan op grond van de omgevingsvergunning is toegestaan
d.       Aantoonbaar kan worden gemaakt dat in de periode augustus tot en met februari stelselmatig minder dieren owrden gehouden.

Het College begrijpt het betoog van appellante zo dat zij zich beroept op de uitzondering genoemd in het eerste lid, onder b. De enkele verwijzing door appellante naar de hopen vaste mest op de kopakker, die gereed zouden liggen om te worden uitgereden, acht het College als onderbouwing  echter onvoldoende. Gelet hierop heeft verweerder mogen uitgaan van een vereiste opslagruimte voor vaste mest van 263 m3.

Vervolgens dient te worden beoordeeld of de opslagruimte op het bedrijf voldoet aan die minimaal vereiste capaciteit. Allereerst moet worden vastgesteld dat het daarbij alleen gaat om opslagruimte voor vaste mest. De NVWA heeft over de bevindingen tijdens de controle een inspectieverslag opgesteld, waarin is vermeld dat de mestopslag voor vaste mest op het erf een inhoud heeft van 105 m3. Appellante heeft dit niet betwist. Wel betoogt zij dat ook de opslag van vaste mest op de kopakker moet worden meegerekend. Appellante heeft daarbij gesteld dat de opslag daar voldoet aan artikel 3.65, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer. In deze bepaling – een andere beheerseis waaraan een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient te voldoen op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.16, bij de Uitvoeringsregeling – zijn de eisen gesteld waaraan moet worden voldaan bij de opslag van agrarische bedrijfsstoffen op een onverhard oppervlak indien deze langer dan twee weken maar korter dan een half jaar worden opgeslagen. Eén van de eisen is dat het opslaan in elk geval zodanig plaatsvindt dat contact met hemelwater wordt voorkomen. Naar aanleiding van het betoog van appellante heeft de NVWA een aanvullend rapport uitgebracht, gedateerd 20 oktober 2017.

In het aanvullend rapport is vermeld dat de mestopslag niet was afgedekt, zoals ook te zien is op de foto behorend bij het aanvullend rapport. Al daarom volgt het College het betoog van appellante niet dat voldaan is aan artikel 3.65, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer. Dat er geen vloeistof van de mestvaalt in het oppervlaktewater is terechtgekomen, zoals appellante heeft betoogd, is niet relevant. Voor zover appellante lijkt te betogen dat niet hoefde te worden voldaan aan artikel 3.65, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer, omdat de mest slechts kort op de kopakker werd opgeslagen, volgt het College appellantes redenering niet. In dat geval zou naar het oordeel van het College namelijk geen sprake zijn van opslagruimte voor meststoffen, als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, gelet op de definitie daarvan in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder z, namelijk een ruimte die in het kader van een bedrijf of een intermediaire onderneming wordt gebruikt of bestemd is om te worden gebruikt voor de opslag van meststoffen. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat reeds het storten van mest op de kopakker van die locatie een opslagruimte zou maken.

Verweerder heeft dus terecht het deel van de kopakker waar appellante de mest heeft gestort, niet meegerekend bij de vaststelling van de capaciteit van de mestopslagruimte. Nu de capaciteit van de mestopslagruimte op het bedrijf van appellante 105 m3 was, terwijl een capaciteit van 263 m3 vereist was, voldeed appellante niet aan de beheers-eis van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.18, bij de Uitvoeringsregeling en is de korting op de rechtstreekse betalingen terecht doorgevoerd.

Lees hier de volledige uitspraak