Een herhaalde overtreding of herhaling van een overtreding?

Onlangs deed de Rechtbank Oost-Brabant uitspraak in een zaak waarin onder andere het onderscheid tussen een herhaalde en een zelfstandige overtreding aan de orde kwam.

Eiseres heeft een vleesverwerkend bedrijf met onder meer een slachterij. Wanneer slachtvee (varkens en runderen) naar de slachterij wordt aangevoerd in veewagens, worden die wagens, nadat ze zijn gelost, ter plekke gereinigd en ontsmet. Daarbij wordt het in de veewagens gebruikte zaagsel uit de veewagens verwijderd. Dit zaagsel is tijdens het transport vermengd met uitwerpselen van het slachtvee. Sinds 2007 voert [bedrijf] B.V. (hierna: de vervoerder) dit mengsel van zaagsel en mest (hierna verder te noemen: ZM) af van de slachterij.

In het rapport van 12 december 2017 van de NVWA dat ten grondslag ligt aan de boete, staat dat in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 voor 220 transporten van ZM door de vervoerder vanaf de slachterij geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) zijn opgemaakt. De minister heeft eiseres hiervoor een boete van € 66.000,– opgelegd (220 maal € 300,–) en dat bij het bestreden besluit gehandhaafd.

In beroep heeft eiseres onder andere betoogd dat het niet proportioneel is dat de minister haar 220 keer eenzelfde boete heeft opgelegd. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat de minister in een situatie waarin sprake is van een veelvoud van dezelfde overtredingen niet alle overtredingen beboet, maar slechts een beperkt aantal overtredingen, met dus als gevolg een veel lagere boete. Eiseres heeft als onderbouwing van dit betoog gewezen op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 april 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746). In die zaak was sprake van 187 overtredingen van artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Msw (vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland), maar heeft de minister slechts twee overtredingen beboet. Het beboeten van alle overtredingen werd door de minister onredelijk geacht.

Daarnaast heeft eiseres gewezen op twee gevallen die haar beroepshalve bekend zijn geworden, de zaken met nummers 2006002474 en 2017005818. In die zaken was sprake van onderscheidenlijk 168 en 25 overtredingen bij het opmaken van VDM’s, maar uiteindelijk is in beide zaken voor slechts twee overtredingen een boete opgelegd. Eiseres vindt dat de omstandigheid dat in haar geval de 220 overtredingen over een langere periode zouden zijn gepleegd, zoals de minister in het bestreden besluit als motivering heeft gegeven, niet rechtvaardigt dat elke overtreding moet worden beboet.

De rechtbank constateert dat de minister in het bestreden besluit als motivering van het standpunt dat het niet in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om in dit geval alle 220 overtredingen te beboeten, heeft vermeld dat de overtreding langdurig heeft plaatsgevonden, omdat in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 van 220 vrachten dierlijke mest geen VDM’s zijn opgemaakt. Ook heeft de minister erop gewezen dat elke zaak wordt beoordeeld naar zijn eigen feiten en omstandigheden en dat niet relevant is of de overtredingen opzettelijk zijn begaan. De rechtbank vindt dat de minister hiermee onvoldoende is ingegaan op het concrete beroep dat eiseres al in bezwaar had gedaan op de uitspraak van de rechtbank Overijssel. Het bestreden besluit is daarom niet voldoende gemotiveerd en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. In het verweerschrift en tijdens de zitting heeft de minister haar motivering hieromtrent aangevuld. De rechtbank zal daarom bekijken of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven.

In het verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Overijssel en de andere twee genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met de hier aan de orde zijnde zaak. In de zaak waarover de rechtbank Overijssel zich heeft gebogen, ging het om overtredingen die naar voren waren gekomen uit een administratieve controle van het systeem Client Export Mest waarin de exportmeldingen worden opgenomen. Die overtredingen waren gepleegd in een periode van één maand, namelijk in april 2015. In de hier aan de orde zijnde zaak gaat het om overtredingen die tijdens een fysieke controle zijn geconstateerd en zijn gepleegd over een langere periode. De twee andere zaken betroffen ook administratieve controles over een korte periode, namelijk in beide gevallen een maand. Dat ook in deze zaak sprake is van een administratieve controle omdat de administratie van eiseres is onderzocht, zoals eiseres tijdens de zitting heeft gesteld, volgt de rechtbank niet. De minister heeft uitgelegd wat hij onder administratieve controle verstaat: dat is niet een controle in de administratie van een bedrijf, maar een controle van het Client Export Mestsysteem, waarin alle bedrijven hun gegevens moeten registreren. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan die toelichting.

De minister heeft in het verweerschrift en tijdens de zitting ook toegelicht waarom dit onderscheid van belang is. Bij een controle van het systeem is op relatief eenvoudige wijze te achterhalen of er een overtreding is en in het geval van eiseres ligt dit anders. Er waren namelijk geen VDM’s geregistreerd, waardoor de overtreding niet eenvoudig was vast te stellen door raadpleging van het systeem. Door het niet opmaken van de VDM’s was er in feite sprake van heimelijke afvoer van dierlijke meststoffen die ook konden worden aangewend op de grond. Daardoor is meer dierlijke mest aangewend dan uit de administratie van eiseres zou blijken, terwijl het belang van een rechtmatig en terughoudend gebruik van meststoffen groot is. De meststromen van eiseres waren in de periode van 16 november 2016 tot en met 17 juni 2017 niet inzichtelijk, waardoor de meststroom niet in de gehele keten kon worden gevolgd. De minister heeft in het verweerschrift verder gewezen op intern beleid dat inhoudt dat er bij een rapport van de NVWA (een fysieke controle) voor wordt gekozen om alle overtredingen te beboeten, wanneer er voldoende aanknopingspunten zijn voor de opvatting dat de overtredingen bewust zijn begaan.

De minister vindt dat eiseres ervan op de hoogte moet zijn geweest dat er op een gegeven moment geen VDM’s werden opgemaakt voor ZM. Dat de vervoerder had aangegeven dat dit niet meer nodig was, vindt de minister niet geloofwaardig mede gelet op de verklaring van de salesmanager van eiseres dat het contract met de vervoerder niet was veranderd, dat het contract was voor de afvoer van ZM en dat dit ook zo in het systeem wordt gezet.

De rechtbank is van oordeel dat de minister met deze uiteenzetting in het verweerschrift en tijdens de zitting alsnog genoegzaam heeft uitgelegd waarom de door eiseres genoemde gevallen voor de minister geen aanleiding hoeven vormen om slechts een beperkt aantal overtredingen te beboeten. De minister mag, zo oordeelt de rechtbank,  eiseres voor alle 220 overtredingen een boete. Van het 220 keer beboeten van één en dezelfde omstandigheid is daarbij volgens de rechtbank geen sprake.

 

Lees hier de volledige uitspraak