‘Boeren krijgen bijna nooit een boete’

artikel mestfraude

klik op het artikel voor een vergroting

De afgelopen weken was er, ook op mestboete.nl, veel aandacht voor de intensivering van de controles op fraude met mestafvoer. Het artikel hiernaast uit ‘Stal en Akker’ is daar een voorbeeld van. Het is geschreven vanuit de distributeurs en transporteurs van mest. De strekking van het artikel is duidelijk: ‘het zijn de cowboys die het verpesten voor de rest’.  Het artikel spreekt verder voor zich, behalve de conclusie:  ‘boeren krijgen bijna nooit een boete’. Die conclusie strookt niet met de ervaring  die we bij mestboete.nl hebben. Integendeel: De hoogste boetes komen vaak bij de boeren terecht. Niet eens door de boete voor het onjuist opmaken van een vervoersdocument mest, maar wel door de invloed die het wegvallen van (een deel van) de afvoer van fosfaat en stikstof heeft op het kunnen voldoen aan de verantwoordingsplicht en de daarmee samenhangende boetes.

Hieronder een voorbeeld van enige tijd geleden (2011):

In deze casus namen controleurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) waar dat een aantal vrachten pluimveemest werden afgevoerd van een pluimveebedrijf naar het bedrijf van de betreffende veehouder. Omdat het bedrijf vaste fractie na scheiding van rundveemest afvoerde met gehalten die ongeveer overeenkwamen met de gehalten in pluimveemest werd een onderzoek ingesteld naar de afgevoerde dikke fractie.

RVO nam daarbij de vervoersdocumenten mest en analyses als uitgangspunt. Die gaven een hoeveelheid afgevoerde dikke fractie rundveemest van 105 ton met daarin 1.394 kg fosfaat (13,2 kg per ton) en 4.530 kg stikstof (42,9 kg per ton). RVO stelde dat – op basis van rapport 284 van Wageningen UR over Mestscheiding op melkveebedrijven: resultaten van MOBIEDIK, Mobiele Mestscheiding in Dik en Dun (hierna: rapport 284) –  hiervoor minimaal 700 m3 ingaande drijfmest nodig zou zijn geweest, indien wordt uitgegaan van een zogenaamde schroefpers.

Volgens de forfaitaire gehalten bevat 700 m3 runderdrijfmest (volgens de toenmalige normen) 1190 kg fosfaat en 2940 kg stikstof.

Aan de hand van scheidingsrendementen van fosfaat en stikstof berekende RVO dat er dan door middel van de afvoer van 105 ton dikke fractie zo’n 381 kg fosfaat (3,6 kg fosfaat/ton) en 557 kg stikstof (5,3 kg stikstof/ton) zou zijn afgevoerd. De geconstateerde gehalten waren aanzienlijk hoger en de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de dikke fractie was zelfs hoger dan op basis van de ingaande mest zou kunnen, aldus RVO.

De veehouder stelde dat niet 700 m3 maar een hoeveelheid van 1.259 m3 rundveedrijfmest zou zijn gescheiden. Dan zou de ingaande hoeveelheid fosfaat en stikstof gerekend tegen de forfaitaire normen 2.140 kg fosfaat en 5.288 kg stikstof bedragen. Deze hoeveelheden zouden wel mogelijk zijn op basis van de ingaande mest.

RVO wees in dit verband  op het feit dat de scheidingsrendementen die de veehouder dan zou hebben behaald (8% voor het volume, 86% voor stikstof en 65% voor fosfaat) onwaarschijnlijk hoog zijn, voor met een schroefvijzelpers gescheiden rundveemest en wees er ook nog op dat het drogestof gehalte, zoals vermeld op het analyseverslag, voor gescheiden rundveemest onwaarschijnlijk hoog was.

De rechtbank ging mee in de visie van RVO en stelde dat voldoende aannemelijk was gemaakt dat en waarom de door de veehouder opgegeven hoeveelheid afgevoerde dikke fractie van 105 ton geen fractie van gescheiden rundveemest kan zijn geweest. De aangevoerde pluimveemest, het drogestof gehalte van de dikke fractie en het onvoldoende kunnen onderbouwen van de gehalten werkten in dit verband tegen de veehouder. Aan de veehouder werden boetes opgelegd ter hoogte van in totaal € 43.162,- .

Lees hier de volledige uitspraak.

Over verwijtbaarheid bij en matiging van mestboetes

Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna CBb) uitspraak in een casus die onder andere handelde over verwijtbaarheid en matiging van een mestboete. We hebben dit onderwerp al vaker besproken op mestboete.nl. Het gevoel: ‘ik kon er niets aan doen’ leeft vaak bij de ontvanger van de boete, maar dient juridisch anders te worden uitgelegd zoals blijkt uit de casus in deze uitspraak.

Een akkerbouwer voerde dierlijke mest aan. Toen de uitslagen van de analyses bekend waren, bleken deze hoger uit te vallen dan verwacht. Probleem, aldus de akkerbouwer, is dat niemand op voorhand kan zien wat exact de mineralensamenstelling is van de mest die wordt aangevoerd; dat moet maar worden afgewacht. Het gaat hier om kalvergier, waarvan bekend is dat deze een zeer laag mineralengehalte heeft. In dit geval heeft de leverancier mest heeft geleverd met een hoog mineralengehalte.

Hierdoor heeft de akkerbouwer de gebruiksnormen voor zowel stikstof als fosfaat had overschreden, met als gevolg dat door de Staatssecretaris van Economische zaken (hierna: de Staatssecretaris), vanwege meerdere overtredingen in de zin van de Meststoffenwet (hierna: Msw) aan de akkerbouwer een boete werd opgelegd van € 33.268,00.

De akkerbouwer voerde aan dat geen sprake is van verwijtbaar gedrag en daarom de opgelegde boete zou moeten worden kwijtgescholden of tenminste aanzienlijk zou moeten worden gematigd. De gehalten van de mest die uit de analyses volgden, waren duidelijk hoger dan de forfaitaire waarden van de betreffende mestcode (kalvergier). Wanneer was uitgegaan van deze gehalten dan zou de aanvoer duidelijk binnen de gebruiksnormen zijn gebleven. Hiermee, zo betoogde de akkerbouwer, kon hem geen verwijt worden gemaakt.

Bij de eerdere behandeling van de casus had  de rechtbank de vraag beantwoord of de overtreding van voornoemde normen de akkerbouwer kon worden verweten. De rechtbank overwoog dat, zoals onder meer volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Msw (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr.3, pagina 123), in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding mag worden uitgegaan. Slechts indien eiser aannemelijk weet te maken dat wegens de bijzondere omstandigheden van het geval hem ter zake geen enkel verwijt kan worden gemaakt, dient de Staatssecretaris af te zien van het opleggen van een boete.

Gelet op het voorgaande heeft de Staatssecretaris, naar het oordeel van de rechtbank, aan eiser terecht boetes opgelegd. Het hoger uitvallen dan gedacht van gehalten in de aangevoerde mest geldt niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid.

De rechtbank beoordeelde vervolgens of de Staatssecretaris het totaalbedrag aan bestuurlijke boetes van € 33.268,00 ten onrechte niet heeft gematigd.

Uit vaste rechtspraak van het CBb volgt dat de bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dit betekent dat de rechtbank dient te toetsen of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.

Uit de uitspraak van het CBb van 28 februari 2012 (LJN: BV8605) volgt dat artikel 59 Msw ten tijde van de overtreding het kader vormde waarbinnen moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is. Hierbij dient te worden gelet op:

– de aard en ernst van de geconstateerde overtreding;
– de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten;
– de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal volgens het CBb in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.

tabellenboekje

Ook al wijkt het resultaat van de analyse van aan- of afgevoerde mest (sterk) af van de forfaitaire gehalten voor die mestcode dan is bij overschrijding van de gebruiksnorm sprake van verwijtbaarheid.

Uit de al eerder aangehaalde Memorie van Toelichting (pagina 125-126) en de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb blijkt verder dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, namelijk het behaalde economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding.

De rechtbank had geoordeeld dat,  gelet op de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan,  de Staatssecretaris de boete had moeten matigen. Daarbij achtte de rechtbank van belang dat eiser direct na het verzoek van de Staatssecretaris het formulier “Meer informatie graasdieren 2009” en het formulier “Meer informatie (kunst)mest 2009” heeft ingevuld en op correcte wijze opgave heeft gedaan, waardoor de Staatssecretaris de overtredingen eenvoudig heeft kunnen vaststellen. Daarnaast nam de rechtbank in aanmerking dat het gaat om de eerste overtredingen van de akkerbouwer van de Msw en dat hij heeft getracht zorgvuldig te zijn door lab-analyses te laten uitvoeren op monsters van de bij hem aangevoerde mest. Verder is de rechtbank ter zitting gebleken dat de akkerbouwer maatregelen heeft getroffen om te voorkomen dat hij nogmaals mest met te hoge waarden krijgt aangeleverd door de relatie met de leverancier van de mest te verbreken. Aan de andere kant nam de rechtbank in haar beoordeling mee dat het gaat om een forse overschrijding van de gebruiksnormen en dat deze overtredingen niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt.

Gelet op deze omstandigheden van het geval, in onderlinge samenhang bezien, was de rechtbank van oordeel dat een boete gelijk aan 75% van het oorspronkelijk vastgestelde boetebedrag in dit geval passend is.

Het CBb is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat appellant, samengevat weergegeven, hier verantwoordelijk kan worden gehouden voor de samenstelling van de door hem bestelde en ontvangen vrachten mest en ziet geen reden voor extra matiging van de boete. Deze uitspraak is in lijn met die van eerdere uitspraken en toont wederom aan dat in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding mag worden uitgegaan. Slechts indien eiser aannemelijk weet te maken dat wegens de bijzondere omstandigheden van het geval hem ter zake geen enkel verwijt kan worden gemaakt, dient de Staatssecretaris af te zien van het opleggen van een boete. Voor matiging bestaat meer ruimte, waarbij het percentage afhankelijk is van de omstandigheden die hebben geleid.

Wat in de bezinklaag zit, kan niet worden afgevoerd

Sinds enkele jaren kent RVO bij op te geven mestvoorraden het begrip bezinklaag: Een laag onderin een mestopslag die zo weinig vloeibaar is dat deze bij het afzuigen van de desbetreffende put niet kan worden afgevoerd. Het inrekenen van een dergelijke bezinklaag heeft bij veel – vooral – varkenshouders tot een aanzienlijke verlaging van de mestboete geleid. Feit is echter ook dat er niet veel over de opbouw en ontwikkeling van dergelijke lagen bekend is. RVO baseert zich bij het bepalen van de aangroei ervan en de gehalten er in, op een WUR rapport van 2003 opgesteld op basis van een beperkt aantal bedrijven. Dat dit niet zonder meer door iedere rechter wordt geaccepteerd bleek onlangs in een zaak tussen een veehouder (eiser) die bezwaar maakte tegen een door RVO (verweerder) aan hem opgelegde boete.

In deze zaak waren partijen het er over eens dat zich onderin de mestopslagputten onder de stallen bezinklagen bevinden. Partijen verschilden wel van mening over de wijze waarop de aangroei van de bezinklagen en de gehalten aan stikstof en fosfaat in de bezinklagen dienen te worden berekend.

Zo verschilden partijen van mening over de dikte van de laag en de gehalten van de bezinklaag. Eiser ging uit van een aangroei van de bezinklaag van 6 cm per jaar. Hij wijst erop dat uit de monsters die hij in 2012 heeft genomen volgt dat de bezinklagen in de mestopslagputten onder de stal A2 een gemiddelde dikte hebben van 70 centimeter die zich zou hebben gevormd in een tijdsbestek van twaalf jaar. Hij voert verder aan dat uit de door hem uitgevoerde monsters ook volgt dat de gehalten aan stikstof en fosfaat in de bezinklagen hoger zijn dan die waarvan verweerder uitgaat.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat een aangroei van de bezinklagen van 2 centimeter per jaar aannemelijk is, waarbij zij zich baseert op het ‘Praktijkrapport Varkens 21 Bezinklagen en bemonstering van varkensmest’ van Wageningen University & Research center. Ook voor wat betreft de gehalten aan stikstof en fosfaat baseert verweerder zich op de uitkomsten van dit praktijkrapport. Voor zowel de aangroei als de gehalten heeft verweerder daarbij een nauwkeurigheidsmarge toegepast ten gunste van eiser.

De rechtbank acht het aannemelijk dat, gezien de specifieke omstandigheden op dit bedrijf, waaronder de specifieke vorm van de mestputten en de ligging van het afzuigpunt, bij het afzuigen van de desbetreffende putten een meer dan gemiddelde hoeveelheid residu achterblijft. De rechtbank merkt op dat niet is komen vast te staan dat de hoeveelheden aan stikstof en fosfaat in de aangroei van de bezinklagen over 2010 zo groot zijn als eiser stelt. Maar de rechtbank acht dit ook niet noodzakelijk. De maatstaf is immers of eiser aannemelijk heeft gemaakt dat de omstandigheden die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd onjuist zijn. De rechtbank acht dit het geval. Dit heeft tot gevolg dat verweerder met de thans gehanteerde argumentatie niet heeft aangetoond dat eiser de gestelde overtreding (het niet naleven van de verantwoordingsplicht) heeft begaan. De boete werd verlaagd tot nul.

Nader onderzoek gewenst…..

Wie in de tabellenbrochure Mestbeleid 2015 kijkt bij de normen voor de aan- en afvoer van dieren en meer specifiek van varkens (zie Figuur hieronder), ziet dat de fosfaatnorm per kg lichaamsgewicht voor vleesvarkens, fokzeugen, fokberen, slechtzeugen en biggen van circa 25 kg (ongeveer) gelijk zijn. De norm van opfokzeugen wijkt met 0.0132 kg fosfaat per kg lichaamsgewicht hier van af. Een foutje ? Twee cijfers omgedraaid ? Neen, het is een wijziging die is aangebracht naar aanleiding van onderzoek door Wageningen UR Livestock Research (klik hier voor dit rapport). Op basis van dit onderzoek heeft de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet geadviseerd om de forfaitaire normen voor de P-vastlegging in opfokzeugen te verhogen van 0.123 kg naar 0.132 kg per kg levend gewicht. Dit is in 2010 ook gebeurd.

.
tabel gehalten dieren

 

In de studie werd geconcludeerd dat de toenmalige forfaitaire norm voor het P-gehalte in opfokzeugen, was gebaseerd op gedateerd onderzoek. Het in die experimenten toegepaste type zeug, het P-gehalte in het voer en de gerealiseerde groeisnelheid van de opfokzeugen waren niet meer representatief voor de huidige praktijk. De auteurs maakten echter ook een duidelijk voorbehoud. De P-vastlegging in opfokzeugen wordt voor een groot deel bepaald door het vP-gehalte in het voer en de groeisnelheid van de dieren. De exacte effecten van deze factoren op de P-vastlegging en uitscheiding bij opfokzeugen waren onbekend. Het rapport dan ook stelt dat aanvullend onderzoek nodig is om de actuele en correcte mineralengehalten in opfokzeugen vast te stellen.

In een onlangs gevoerde procedure haakte de bezwaarmaker (hierna: eiser) in op deze conclusie door te stellen dat bijgestelde norm van 0,0132 kg fosfaat per kg lichaamsgewicht onjuist is, althans dat nader onderzoek nodig is om de actuele en correcte mineralengehalten in opfokzeugen vast te stellen. De kosten van een dergelijk omvangrijk onderzoek behoren gezien de aard, de kosten en het belang daarvan voor de sector niet voor rekening van eiser komen. Verweerder heeft echter aanvullend onderzoek achterwege gelaten en had hierom geen bestuurlijke boete op mogen leggen.

De rechtbank oordeelde echter dat verweerder (RVO) niet kan worden tegengeworpen deze bij de berekening van de bestuurlijke boetes is zijn uitgegaan van forfaitaire gebruiksnormen. Een dergelijke normstelling vloeit immers voort uit het wettelijke systeem als gegeven in de Meststoffenwet en de wijze waarop verweerder daaraan toepassing geeft is daarmee naar vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (12 april 2012, Awb 09/1390, ECVLI:NL:CBB:2012:BW3286) niet in strijd.

Evenmin volgt de rechtbank eiser in zijn standpunt, dat verweerder – alvorens te besluiten tot het opleggen van bestuurlijke boetes – nader onderzoek had moeten instellen om de actuele en correcte mineralengehalten in opfokzeugen vast te stellen. Verweerder is immers uitgegaan van de stand van de wetenschap. Indien eiser meent dat de toepassing van die normering in het algemeen hetzij in zijn specifieke geval onjuist was, lag het in het kader van de vrije bewijsleer op zijn weg om dat aannemelijk te maken. Eiser heeft echter geen tegenbewijs geleverd, zodat de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten heeft voor de conclusie dat verweerder niet van de forfaitaire normen mocht uitgaan.

Het blijft merkwaardig: Een rapport stelt dat een norm moet worden aangepast, maar ook dat aanvullend onderzoek nodig is om de actuele en correcte mineralengehalten vast te stellen. De norm wordt aangepast, het aanvullende onderzoek vindt niet plaats. Deze – volgens het rapport niet-correcte – gehalten worden intussen wel gebruikt voor de onderbouwing van bestuurlijke boetes.

Fosfaat vervluchtigt niet en spoelt (bijna) niet uit

Onlangs deed de Rechtbank Zeeland-West-Brabant uitspraak in een zaak die onder andere handelde over de vraag of fosfaat uit een (mest)voorraad kan verdwijnen.

De verweerder (RVO) in deze zaak had aan een viertal eisers een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 495.000,-. Dit omdat in de periode 1 januari 2008 tot en met 13 september 2010 93.367 kg fosfaat niet was verantwoord.

Uit het onderzoek van de toenmalige Algemene Inspectiedienst (thans Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit, hierna: NVWA) blijkt in het kort dat door eisers 93 vrachten (3.162 ton) vaste dierlijke meststoffen met 159.032 kg fosfaat zijn aangevoerd. Deze mest is vervolgens gemengd met partijen grond, waarbij de ontstane partijen maximaal 10% dierlijke meststoffen bevatten. De totale hoeveelheid werd opgegeven als eindvoorraad mest 2007.

Bij een controle in 2010 werd aangegeven dat het genoemde mengsel van grond en dierlijke meststoffen nog steeds op de aangegeven locaties in voorraad waren en derhalve niet op de bedrijven waren gebruikt of daar van waren afgevoerd. Hierop heeft de NVWA een controle van deze voorraad uitgevoerd. De aanwezige partijen zijn bemonsterd en geanalyseerd op het fosfaatgehalte. Geconcludeerd werd dat er nog 65.665 kg fosfaat in de gemengde partijen mest en grond aanwezig was. Er ontbrak dus een hoeveelheid van 93.367 kg fosfaat.

Eisers betwisten dat er sprake is van een overtreding en stellen dat het onderzoek naar de voorraad fosfaat op onzorgvuldige wijze is geschied. De bemonstering is onbetrouwbaar. Alleen het gedeelte boven het maaiveld is betrokken bij het onderzoek. Niet valt uit te sluiten, aldus eisers, dat een groot gedeelte van de fosfaten als gevolg van uitspoeling door regenval en door inklinking op een lager (onder het maaiveld) gelegen gedeelte terecht zijn gekomen. Verweerder heeft aangegeven dat van inklinking en uitspoeling, althans van een dergelijke omvang, geen sprake kan zijn.

De rechtbank oordeelt dat de stellingen van eisers omtrent inklinking en uitspoeling voldoende zijn weerlegd in een aanvullend  onderzoek, van een extern deskundige, waarin de volgende conclusie werd getrokken: “Op basis van de verstrekte informatie, enkele aannames en berekeningen kan worden berekend dat de uitspoeling van fosfaat uit de grondhopen theoretisch (worst-case situatie) kan variëren van 61 tot 608 kg P2O5 per jaar. Deze hoeveelheden zijn slechts een fractie van de 93.367 kg zoekgeraakte fosfaat, namelijk 0,06 tot 0,6%. Het is niet aannemelijk dat de 93.367 kg zoekgeraakte fosfaat door uit en afspoeling is verdwenen. ” De rechtbank ziet geen aanleiding om deze bevindingen en conclusies  niet te volgen.

Eisers hebben geen contra-onderzoek uitgevoerd en daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de ontbrekende hoeveelheid fosfaat is uitgespoeld. Omdat deze hoeveelheid evenmin in opslag aanwezig is en ook niet is afgevoerd heeft verweerder terecht een overtreding van de verantwoordingsplicht voor 93.367 kilogram fosfaat vastgesteld.

Conclusies
Wanneer dierlijke mest wordt gemengd met (een overmaat aan) zwarte grond, blijft het toch dierlijke mest en blijven de regels rond de verantwoording van dierlijke mest van toepassing. Ook de afvoer van het product dient te gebeuren volgens de regels van de afvoer van dierlijke mest.

Een voorraad die wordt opgegeven kan worden gecontroleerd door de NVWA. Dit geldt niet alleen voor intermediaire bedrijven, maar ook voor veehouderijbedrijven.

De rechtbank concludeert dat fosfaat, in tegenstelling tot stikstof, niet vervluchtigt (er is dus niet zoiets als een fosfaatgat) en weinig gevoelig is voor uit- en afspoeling. Dit betekent dat voor fosfaat altijd en volledig moet kunnen worden verantwoord of de aangevoerde of geproduceerde fosfaat is afgevoerd naar derden of nog in voorraad zit. Het resterende deel wordt geacht te zijn toegediend aan de grond van het bedrijf.

Een termijn van orde….

20170425 Awb boeken

De 13 weken termijn moet worden geïnterpreteerd als een termijn van orde

Al eerder kwam op deze site het begrip ‘redelijke beslistermijn’ aan de orde. Dit in het kader van de termijn die mag verstrijken tussen het moment van de aankondiging van het voornemen tot het opleggen van een boete tot het moment dat de definitieve boete wordt opgelegd. Een andere termijn die vaak wordt genoemd is de zogenaamde 13 weken termijn: Binnen 13 weken na dagtekening van een proces-verbaal van de NVWA moet door het bevoegde gezag een besluit worden genomen over de boete. Hoe deze termijn moet worden geïnterpreteerd blijkt uit onderstaand voorbeeld:

Bij besluit van 16 december 2010 heeft de staatssecretaris aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (hierna: Msw). De overtreding baseerde de staatssecretaris op het door de toenmalige Algemene Inspectiedienst (AID) bij appellant verrichte onderzoek.

In hoger beroep betoogde appellant dat de bevoegdheid van de staatssecretaris om een boete op te leggen was vervallen omdat niet binnen 13 weken na dagtekening van het proces-verbaal van de AID een besluit over de boete was genomen; het proces-verbaal was immers gedagtekend op 29 april 2010 terwijl het primaire boetebesluit dateerde van 16 december 2010. Voor zover de staatssecretaris nog wel bevoegd was tot het opleggen van een boete moest, zo stelde appellant, dit in ieder geval leiden tot een aanzienlijke matiging van de boete.

De staatssecretaris stelde zich op het standpunt dat het proces-verbaal eerst op 23 augustus 2010 van de officier van justitie was ontvangen. Pas toen is volgens de staatssecretaris de termijn van 13 weken gaan lopen. Daarbij wees de staatssecretaris er tevens op dat slechts indien het boetebesluit langer dan 26 weken na aanvang van de beslistermijn werd genomen, een matiging van 10% wordt toegepast.

Het College voor het Beroep van het Bedrijfsleven (hierna: College) overwoog als volgt. Uit artikel 5:44, tweede en derde lid, Awb volgt dat een gedraging die tevens een strafbaar feit oplevert in beginsel aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, en dat het bestuursorgaan – in dit geval de staatssecretaris – eerst (weer) bevoegd is om voor de overtreding een bestuurlijke boete op te leggen indien de officier van justitie heeft medegedeeld af te zien van strafvervolging. Het is immers niet mogelijk een overtreding zowel te bestraffen via het strafrecht als via het bestuursrecht.

Uit artikel 5:51, gelezen in samenhang met artikel 5:48, vierde lid, Awb volgt, zo stelt het College, dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het proces-verbaal omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete dient te beslissen, en dat deze termijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie wordt voorgelegd, tot aan de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen.

De staatssecretaris heeft de in geding zijnde boete opgelegd naar aanleiding van het door opsporingsambtenaren van de AID opgemaakte proces-verbaal dat is gedagtekend op 29 april 2010. Uit het proces-verbaal kan worden opgemaakt dat de AID het proces-verbaal op diezelfde dag heeft voorgelegd aan de betrokken officier. Naar het oordeel van het College betekent dit dat de beslistermijn met ingang van die dag, op de voet van artikel 5:51, tweede lid, Awb was opgeschort.

Het College maakte uit het dossier tevens op dat de officier op 17 augustus 2010 heeft meegedeeld dat hij van strafvervolging afziet. Dit brengt met zich mee dat op 17 augustus 2010 de bevoegdheid van de staatssecretaris om een boete op te leggen is herleefd. Op grond van artikel 5:51, tweede lid, Awb is toen een einde gekomen aan de opschorting van de beslistermijn.

Dit betekent dat de staatssecretaris na beëindiging van de opschorting binnen 13 weken gerekend vanaf 17 augustus 2010 – te weten uiterlijk 16 november 2010 – zou moeten beslissen. Het primaire boetebesluit dateert echter van 16 december 2010. Het College oordeelt dat dit weliswaar te laat is, maar de 13 weken termijn moet als een termijn van orde worden aangemerkt (TK 2003-2004, 29702, nr. 3, p. 150), dus overschrijding daarvan leidt als zodanig niet tot verval van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Omdat de termijnoverschrijding zich beperkte tot één maand, zag het College ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris tot een matiging van de boete had moeten komen.

Kortom: de termijn van dertien weken wordt opgeschort op het moment dat het dossier wordt voorgelegd aan de officier van justitie en gaat pas weer lopen op het moment dat het dossier terugkomt en het bestuursrechtelijke spoor wordt vervolgd.  Daarnaast is de termijn van 13 weken niet meer dan een termijn van orde. Dit betekent dat wanneer de staatssecretaris het niet te gek maakt, er door de rechter geen gevolg aan zal worden gegeven. Wordt de termijn fors overschreden dan zal de staatssecretaris een bescheiden matiging toepassen. Het bevoegde gezag mag hiermee een stuk ruimer omgaan met termijnen dan degene aan wie de boete wordt opgelegd!

Lees hier de volledige uitspraak.

Verwijtbaarheid bij overschrijding van de gebruiksnormen

Regelmatig wordt in procedures rond de overschrijding van de gebruiksnormen een beroep gedaan op schuld en verwijtbaarheid: Er is weliswaar sprake van een overschrijding van de gebruiksnormen, maar dit kan niet worden aangemerkt als verwijtbaar: ‘de gehalten in de aangevoerde mest vielen hoger uit dan gedacht’ of juist ‘de gehalten in de afgevoerde mest vielen lager uit dan verwacht’. Gevoelsmatig en bezien vanuit de praktijk volledig te begrijpen, maar de rechter zal er ongevoelig voor zijn.

Een belangrijk uitgangspunt binnen de Meststoffenwet (hierna: Msw) is de verantwoordingsplicht. Artikel 7 van de Msw stelt dat het verboden is om meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8 van de Msw wordt vervolgens bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnormen niet overschrijdt. Het is aan de gebruiker om aan te tonen dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden: de verantwoordingsplicht. Vanwege deze verantwoordingsplicht is schuld in de zin van verwijtbaarheid bij overtredingen ingevolge de Msw geen bestanddeel. De verwijtbaarheid van de overtreding hoeft niet te worden bewezen, maar wordt verondersteld aanwezig te zijn ingeval het daderschap vaststaat.

Dit betekent dat wanneer in een procedure een beroep wordt gedaan op het aspect verwijtbaarheid, dit door de rechter, met toepassing van de wet, zal worden afgewezen. Wanneer er mogelijkheden voor zijn heeft het meer zin om aan te sturen op matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden dan het argument van de verwijtbaarheid in te brengen. Een voorbeeld hiervan is de onderstaande casus. Appellant maakt daarin bezwaar tegen een door de staatsecretaris opgelegde boete vanwege het overschrijden van de gebruiksnorm. De overschrijding had plaatsgevonden door de aanvoer van een grote hoeveelheid compost.

In de casus voeren appellanten aan dat hen geen enkel verwijt valt te maken. Zij gingen er van uit dat de aan hen geleverde bodemverbeteraar geen compost was. Dit op grond van de informatie en toezeggingen van de leverancier van het product. Bovendien, zo betoogden appellanten, hadden zij aan de leverancier duidelijk gemaakt dat zij geen meststoffen wilden afnemen. Appellanten behoefden geen argwaan te hebben, gelet op de positie van de leverancier, de nauwe banden van de leverancier met RVO, de verwijzingen naar projecten waar volgens de leverancier het product met goedkeuring van RVO was gebruikt en de vele landbouwers die het product afnamen. Dat appellanten geen afleveringsbewijzen hebben ontvangen, was voor hen een bevestiging dat het niet om meststoffen ging. Om die reden, zo betogen appellanten, kan hen niet worden verweten dat zij de compost niet als aanvoerpost hebben geboekt.

Het College Beroep voor het Bedrijfsleven (hierna: College) is het in hoger beroep met de rechtbank eens dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de afname van producten die op of in de bodem worden gebracht appellanten een eigen verantwoordelijkheid hebben. Appellanten dienden rekening te houden met de reële mogelijkheid dat het product kwalificeert als “meststof” als omschreven in de Msw. Van appellanten had verwacht mogen worden dat zij zich ervan hadden vergewist wat de samenstelling was van het geleverde product. Nu appellanten niets hebben onderzocht, geen navraag hebben gedaan en geen bewijzen hebben gevraagd kan niet worden staande gehouden dat hen in het geheel geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, als bedoeld in artikel 52 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook terecht een boete opgelegd wegens het overtreden van artikel 7 van de Msw.

Appellanten hebben in hoger beroep betoogd dat de boete op grond van artikel 59 van de Msw wegens bijzondere omstandigheden gematigd had moeten worden tot nul dan wel tot niet meer dan een symbolisch bedrag. Daarbij hebben appellanten gewezen op de omstandigheden die zij ook ten aanzien van de verwijtbaarheid hebben ingebracht. Bovendien hebben zij niet of nauwelijks economisch voordeel genoten. Vrees voor herhaling is niet aan de orde. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de boete met niet meer dan 25% gematigd hoefde te worden.

Ter zitting heeft de staatssecretaris naar voren gebracht bij nader inzien een matiging van 50% in plaats van 25% wegens de bijzondere omstandigheden van het geval op zijn plaats te vinden. Het College is van oordeel dat de aldus gematigde boete niet onevenredig is.

Het College handhaaft het oordeel dat sprake is van verwijtbaarheid, maar de boete wordt wel gematigd. Inzetten op matiging was in deze casus dus absoluut een juiste keuze.

Het begrip ‘redelijke beslistermijn’

Op 3 november 2014 deed de Rechtbank Overijssel uitspraak in het beroep dat door een veehouder was ingesteld naar aanleiding van een door RVO aan deze veehouder opgelegde boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet (hierna: Msw). Interessant aan deze casus is dat de Rechtbank in haar uitspraak ingaat op het begrip redelijke beslistermijn.

Bij besluit van 22 juli 2009 (het primaire besluit) heeft RVO aan de veehouder,  voor het jaar 2007 een bestuurlijke opgelegd voor een bedrag van € 45.000,- wegens het overschrijden van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet.  Bij besluit van 21 november 2013 (het bestreden besluit) heeft RVO  het boetebedrag bijgesteld naar € 20.403,50. De veehouder heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De veehouder stelde zich in zijn beroepschrift onder andere op het standpunt dat RVO met het bestreden besluit, door ruim 4,5 jaar na zijn voornemen om veehouder bestuurlijke boetes op te leggen (van 11 maart 2009) te beslissen, in strijd is gekomen met de redelijke beslistermijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

Artikel 6, eerste lid, van het EVRM brengt mee dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

De onderhavige procedure waarbij verweerder besluiten heeft genomen waarbij aan eiser in het kader van de  Msw bestuurlijke boetes zijn opgelegd, is begrepen onder de werkingssfeer van artikel 6, eerste lid van het EVRM.

De rechtbank diende derhalve te beoordelen of de hiervoor bedoelde redelijke termijn is overschreden. Daarbij geldt, volgens de Rechtbank, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.

De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door RVO jegens de betreffende onderneming een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat haar wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. In dit geval heeft de veehouder aan het boetevoornemen van 11 maart 2009 de verwachting kunnen ontlenen dat aan hem een boete zou kunnen worden opgelegd.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft voor de beslechting van een geschil als het onderhavige in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat die niet binnen een redelijke termijn is geschied, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. Aangezien de redelijke termijn is aangevangen met genoemd boetevoornemen van 11 maart 2009 en de rechtbank met de uitspraak van op 3 november 2014 uitspraak deed, is de redelijke termijn met 43 maanden (vanaf 11 maart 2011 tot heden) overschreden.

RVO heeft erkend dat de besluitvorming in eisers geval lang heeft geduurd, maar ziet hierin geen grond voor matiging van de opgelegde bestuurlijke boetes. Verweerder stelt daartoe, dat de lange duur van de beslistermijn gedeeltelijk te wijten is aan de problematiek rond eisers brijvoerinstallatie. Door het voeren met deze installaties leggen varkens meer fosfaat in hun lichaam vast dan bij een droogvoerinstallatie. Het verkrijgen van duidelijkheid over die problematiek heeft de nodige tijd gekost. Voorts stelt verweerder met besluitvorming te hebben moeten wachten tot de forfaitaire fosfaatgebruiksnorm bij opfokzeugen was aangepast.

Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen die omstandigheden niet de langere behandeltermijn die in het onderhavige geval in acht is genomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat de zaak als ingewikkeld is aan te merken of dat het processuele gedrag van partijen de langere beslistermijn nadelig heeft beïnvloedt.

De rechtbank ziet in de overschrijding van de behandeltermijn met een periode van 43 maanden aanleiding de boete voor de veehouder te verminderen. Daarbij overweegt de rechtbank dat in een geval als het onderhavige waarin sprake is van een overschrijding van meer dan twaalf maanden met inachtneming van de jurisprudentie van de Hoge Raad over de mate van vermindering naar bevind van zaken wordt gehandeld (zie onder meer:  ECLI:NL:HR:2008:BD0191). De rechtbank acht, gelet op alle omstandigheden, een vermindering van de boete met 30 procent niet onredelijk.

Lees hier de volledige uitspraak