Matiging van een boetebedrag

Overtredingen van de Meststoffenwet leveren doorgaans een flinke boete op. Meestal zijn er wel inhoudelijke argumenten of standpunten tegen een voorgenomen of opgelegde mestboete in te brengen. Maar wat doe je dit nu niet (meer) het geval is? Wanneer de feiten zijn zoals ze zijn? In hoeverre is het dan mogelijk om (de hoogte van) de boete naar beneden bijgesteld te krijgen? Met andere woorden welke ruimte is er voor matiging van een mestboete?

Op het eerste gezicht niet zoveel. De boetebedragen in de Meststoffenwet zijn rechtstreeks opgenomen in diezelfde  wet. Hierdoor is het voor het bevoegde gezag niet mogelijk rekening te houden met specifieke of verzachtende omstandigheden in een bepaalde zaak. Dit kan alleen wanneer sprake is van een zogenaamde bijzondere omstandigheid (artikel 5.46 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en die komen – het woord zegt het eigenlijk al – alleen in bijzondere gevallen voor. In dit  bericht worden een aantal mogelijkheden op basis waarvan matiging van een mestboete mogelijk is,  in zijn algemeenheid besproken. Let wel: elke casus kent zijn eigen specifieke omstandigheden. Hier gaat het uitsluitend om een grove en algemene lijn.

 

Matiging vanwege bijzondere omstandigheden

20170425 Awb boekenIngevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld (wat in het geval van de Meststoffenwet het geval is), het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op wanneer de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Wat een bijzondere omstandigheid is en wat niet, is aan het oordeel van het bevoegde gezag en uiteindelijk aan de rechter. Daarvoor zijn geen vaste richtlijnen, het gaat immers om een bijzondere omstandigheid. In het algemeen kan worden gezegd dat bijzondere omstandigheden slechts zelden voorkomen en daarmee ook slechts zelden als een argument voor matiging zullen worden aangemerkt. Een aspect als ziekte of dergelijke wordt bijvoorbeeld niet gezien als een bijzondere omstandigheid. Zo had, in de ogen van de rechter, ook een derde tijdelijk verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor de mestaangifte. Er moet dus echt sprake zijn van een uitzonderlijke omstandigheid die niet kon worden opgelost binnen de normale of minder normale bedrijfsvoering.

 

Matiging vanwege omstandigheden waarin de Wet niet voorziet

Bij het bepalen van de boetenorm heeft de wetgever twee elementen gecombineerd, te weten het ontnemen van het onterecht behaalde financiële voordeel en de bestraffing voor de overtreding (het zogenaamde punitieve element). Daarbij heeft de wetgever het tarief van de boete, voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor afzet van drijfmest per vrachtwagen over langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven, die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (laten) afvoeren. Om succesvol een beroep te kunnen doen op matiging zal derhalve met redenen omkleed moeten worden aangetoond en gemotiveerd dat het werkelijk genoten financiële voordeel aanmerkelijk geringer is geweest dan op basis van de uitgangspunten die worden gehanteerd door de wetgever zou blijken. Vervolgens zou dit zo concreet mogelijk moeten worden onderbouwd. Een aardig voorbeeld daarvan is wanneer de boete is ontstaan door de te veel aanvoer van mest en niet door te weinig afvoer van mest. Deze omstandigheid wordt dan in combinatie met andere factoren (zoals bijvoorbeeld is het de eerste keer dat sprake is van een overtreding, heeft betrokkene medewerking verleend aan de procedure, etc) bekeken en beoordeeld.

 

Matiging van de boete vanwege de lengte van de procedure
Het komt regelmatig voor dat een eiser aanvoert dat gehele boeteprocedure (te) lang heeft geduurd. Al die tijd heeft hij in onzekerheid geleefd of de boete al dan niet zou worden opgelegd. Deze vorm van rechtsonzekerheid is aan de staatssecretaris te wijten. Hieraan wordt meestal direct gekoppeld dat dit, gezien het beleid dat de staatssecretaris tot voor kort voerde, op grond van schending van de goede procesorde tot matiging van de boetes moet leiden.

In artikel 67 van de Meststoffenwet (dit is een inmiddels vervallen artikel) was bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, er omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport diende te worden beslist. Tot 1 januari 2013 was het beleid van de staatssecretaris dat wanneer tussen de dagtekening van het rapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken waren verstreken, de boete werd gematigd met 10%. Hierbij is het van belang dat de staatssecretaris deze matiging niet ‘ambtshalve’ toepast, maar alleen als daar actief een beroep op wordt gedaan. Daar gaat de rechtbank echter niet in mee; vast beleid leidt in beginsel tot de verplichting dat het bestuursorgaan zich daaraan houdt. Maar ook de rechtbank moet hier soms aan worden herinnert.

 

Matiging vanwege financiële omstandigheden

Het komt ook regelmatig voor, zeker bij hogere mestboetes, dat wordt aangevoerd dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de boetes onvoldoende rekening heeft gehouden met de financiële situatie van het bedrijf dat de boete krijgt opgelegd. Vaak is dit gekoppeld aan het verzoek om op grond van de financiële situatie van het bedrijf tot matiging van de boetes over te gaan. Een dergelijk verzoek sluit eigenlijk aan bij het doen van een beroep op een bijzondere omstandigheid. In dit kader is deze omstandigheid echter van financiële aard. Ook hier geldt dat een dergelijk verzoek niet zonder meer zal worden gehonoreerd. Ook hier geldt dat er sprake moet zijn van een sterke onderbouwing van de (financiële) ‘nood’:  deugdelijk en vergaand. Wil je een gerede kans maken dan moet de nood ook onweerlegbaar duidelijk zijn.

Bovenstaande matigingsgrond wordt door de rechtbank vaak gecombineerd met de zogenaamde evenredigheidstoets die volgt uit artikel 6 van het ‘Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden’ (kortweg: EVRM).

 

Matiging op basis van een evenredigheidstoets

Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken (ECLI:NL:CBB:2012:BV8605). Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Meststoffenwet voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Zoals gezegd wordt deze afweging de evenredigheidstoets genoemd. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. Eigenlijk komen hier alle voorgaande matigingsgronden samen in één matigingsgrond.

 

Zoals al eerder gezegd, matiging kan plaatsvinden, maar vindt niet zonder meer plaats en soms ook niet ambtshalve. Moraal van het verhaal is dan ook: Zorg voor een goede, heldere, deugdelijke, zo specifiek mogelijke onderbouwing en laat die vergezeld gaan van bewijsmateriaal dat ook aan die criteria voldoet.

Alleen eigen geproduceerde mest forfaitair naar natuurterrein

stockfotos 015aOnlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) uitspraak in een zaak waarin door een veehouderijbedrijf  geitenmest was aangevoerd waarvan de gehalten door analyse bekend waren. Deze gehalten waren lager dan de forfaitaire waarden die zijn vastgesteld voor geitenmest. De aangevoerde mest werd uitgereden op natuurterrein, waarvan de veehouder in kwestie het exclusieve gebruiksrecht had. Afvoer van mest naar natuurterrein is afvoer van mest voor  het landbouwbedrijf. Voor de berekening van de afvoer maakte de veehouder gebruik van de uitzonderingsregel dat bij afvoer naar natuurterrein in gebruik de forfaitaire normen mogen worden toegepast.

Hiervoor kreeg hij een boete opgelegd. De Staatssecretaris stelde dat de uitzondering van het mogen gebruiken van de forfaitaire normen niet van toepassing is op de situatie waarin op een bedrijf aangevoerde mest wordt afgevoerd naar een natuurterrein, zoals in dit geval.

In hoger beroep spitst het geschil zich toe op het feit of uit artikel 91 van de Uitvoeringsregeling valt af te leiden dat de uitzonderingsregel uitsluitend van toepassing is op dierlijke meststoffen, geproduceerd op het eigen bedrijf. De veehouder wijst daartoe op het ‘lex certa’ beginsel: Voor een burger moet duidelijk te voorzien zijn wanneer bepaald gedrag strafbaar is. Nergens valt in artikel 91 van de Uitvoeringsregeling te lezen dat het uitsluitend moet gaan om dierlijke meststoffen, geproduceerd op het eigen bedrijf.

De staatssecretaris handhaaft zijn standpunt dat artikel 91 van de Uitvoeringsregeling voldoende duidelijk is. Tevens wijst de staatssecretaris op zijn beleid inzake de ‘negatieve rekensystematiek’. Dit beleid houdt in dat er bij de berekening van de gebruiksnormen rekenkundig geen extra ‘fictieve’ gebruiksruimte mag worden gecreëerd door te rekenen met waarden die niet overeenkomen met de werkelijkheid. Een dergelijke handelwijze is in strijd met artikel 12 van de Msw en de strekking daarvan, te weten het beperken en voorkomen van verontreiniging van grond- en oppervlaktewater.

Het College ziet zich gesteld voor de vraag of artikel 91 van de Uitvoeringsregeling van toepassing is in een situatie als de onderhavige, waarin een landbouwer mest die niet afkomstig is van de op zijn bedrijf gehouden, dan wel anderszins aanwezige dieren afvoert naar natuurterrein. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.

Uit de Nota van Toelichting bij artikel 91 van de Uitvoeringsregeling blijkt naar het oordeel van het College dat de wetgever heeft beoogd een voorziening te treffen voor landbouwers die op hun bedrijf geproduceerde mest willen afvoeren naar een nabijgelegen natuurterrein waarop zij het exclusieve recht hebben, omdat de met weging, bemonstering en analyse gepaard gaande lasten voor hen niet evenredige lasten zouden opleveren. Indien, zoals door appellant wordt bepleit, zou worden aanvaard dat bij het bepalen of aan de gebruiksnormen is voldaan, ook voor de van buiten het bedrijf aangevoerde mest gebruik zou mogen worden gemaakt van forfaitaire normen, zou extra gebruiksruimte kunnen worden gecreëerd die zijn grondslag niet vindt in reële gebruiksruimte. Dat is niet in overeenstemming met het doel van het stelsel van gebruiksnormen, te weten het beperken en voorkomen van (verdere) verontreiniging van grond- en oppervlaktewater door meststoffen.

Met betrekking tot de door appellant aangevoerde beroepsgrond dat artikel 91 van de Uitvoeringsregeling in strijd is met het lex certa-beginsel, overweegt het College als volgt. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen verlangt het lex certa-beginsel van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft.

In artikel 91 van de Uitvoeringsregeling wordt (anders dan in artikel 90 van de Uitvoeringsregeling) slechts gesproken van dierlijke meststoffen die van een bedrijf worden afgevoerd, zonder de beperking dat het daarbij moet gaan om dierlijke meststoffen die afkomstig zijn van de op het desbetreffende bedrijf aanwezige dieren. Onderdeel b van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling bevat echter een aanwijzing dat deze bepaling alleen van toepassing is op meststoffen die op het eigen bedrijf zijn geproduceerd, nu in dat onderdeel sprake is van “de productielocatie van het bedrijf waarvan de dierlijke meststoffen afkomstig zijn”. Hier komt bij dat de strekking van artikel 91 van de Uitvoeringsregeling met zich meebrengen dat die bepaling slechts van toepassing is op een landbouwer die meststoffen, die afkomstig zijn van de op zijn bedrijf aanwezige dieren, afvoert naar natuurterrein.

Hiermee oordeelt het College dat de veehouder geen gebruik had mogen maken van de in artikel 91 van de Uitvoeringsregeling vervatte mogelijkheid om de stikstof- en fosfaatgehaltes in de door hem in afgevoerde geitenmest forfaitair vast te stellen.

Lees hier de volledige uitspraak

Is genoten financieel voordeel een argument voor matiging van een mestboete?

Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) uitspraak in een zaak waarin partijen geen geschil hadden over het feit of er wel of geen overtreding van de Meststoffenwet (hierna: Msw) had plaatsgevonden, maar wel over de hoogte van de boete die daarvoor werd opgelegd.

20170425 paginasTussen partijen  is niet in geschil dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4.767 kilogram stikstof is overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 3.225 kilogram. Wel in geschil is de stelling van appellante dat de hiervoor opgelegde boete van € 51.106,50 geenszins in verhouding staat tot het financieel genoten voordeel en daarmee zou moeten worden gematigd. Appellante heeft hiertoe in hoger beroep aangevoerd dat zij niet behoort tot de groep bedrijven die, om aan de gebruiksnormen te voldoen, mest had moeten afvoeren en die, nu dat niet is geschied, een voordeel heeft genoten dat bestaat uit het niet maken van kosten voor de afvoer van mest. Zij heeft erop gewezen dat het door haar, in verband met aanvoer van mest genoten financieel voordeel (becijferd op € 5.250,97) zeer gering is en de basis zou moeten zijn voor het op te leggen boetebedrag. Daarbij heeft appellante  gesteld dat, gelet op de toets die artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) vereist, gelet op de omstandigheden van het geval niet tot de conclusie kan leiden dat de aan haar opgelegde boete evenredig is.

De staatssecretaris heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het feit dat appellante een gering economisch voordeel heeft genoten niet kan worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid op basis waarvan de boete moet worden gematigd. Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst de staatssecretaris erop dat de wetgever bij de bepaling van de boetebedragen bij overschrijding van de gebruiksnormen al rekening heeft gehouden met het feit dat het daadwerkelijke economische voordeel geringer kan zijn dan de helft van het boetebedrag. De staatssecretaris wijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239). Dat appellante niet onvoldoende meststoffen heeft afgevoerd, maar juist teveel meststoffen heeft aangevoerd, maakt dit volgens de staatssecretaris niet anders.

Het College ziet zich gesteld voor de vraag of appellante door de opgelegde boete niet onevenredig is getroffen en dat er daarom geen aanleiding bestaat om de boete te matigen. Het College overweegt daartoe als volgt:

De opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen ((destijds in het kader van artikel 59 (oud) van de Msw; zie ECLI:NL:CBB:2012:BV8605)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken.

Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.

De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) ten aanzien van, ten tijde hier in geding artikel 57 Msw (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125 en 126), luidt, voor zover in dit kader van belang, als volgt:

“De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.

Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.

Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…)”

Uit voornoemde toelichting leidt het College af dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete voor zover het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Tot deze groep van bedrijven behoort appellante niet. Daaruit volgt dat de gebruiksnormen door appellante niet zijn overschreden door de eigen mestproductie, maar het gevolg zijn van de aangevoerde meststoffen. Zij heeft dus geen transportkosten uitgespaard.

Het College stelt vervolgens vast dat de staatssecretaris in hoger beroep niet heeft bestreden dat het economische voordeel dat appellante voor de aanvoer van de meststoffen op haar bedrijf heeft genoten € 5.250,97 bedroeg. Hiervan uitgaande moet het bestraffende element in de opgelegde boete (€ 51.106,50) in dit geval worden geraamd op een veelvoud van het door appellante behaalde economisch voordeel. Het College neemt verder in aanmerking dat de staatssecretaris in dit geval zeer eenvoudig (namelijk door een administratieve controle waarbij hij is uitgegaan van de bij hem geregistreerde en de door appellante desgevraagd in het kader van de controle overgelegde gegevens) de overtreding heeft kunnen vaststellen en appellante direct, nadat haar gebleken was dat de gebruiksnormen op haar bedrijf waren overschreden, heeft toegegeven dat zij voor het aanbrengen van de mest op haar land toestemming heeft gegeven en aldus daarvoor de verantwoordelijkheid heeft genomen. Zij heeft daarbij steeds openheid van zaken gegeven. Van het heimelijk ontduiken van de Msw is derhalve geenszins gebleken. Tevens staat vast appellante niet eerder is beboet voor het overtreden van de Msw. Gelet op deze specifieke omstandigheden van het geval, in onderling verband en samenhang bezien, is het College van oordeel dat appellante door de opgelegde boete onevenredig is getroffen. Het College ziet daarom aanleiding de boete vanwege deze omstandigheden met 50% te matigen tot een bedrag van € 25.553,25 dat uit een oogpunt van speciale en generale preventie passend te achten is.

Lees hier de volledige uitspraak.

Bewijslast naleving gebruiksnormen ligt altijd bij agrarisch bedrijf

Onlangs deed het College van beroep voor het bedrijfsleven (het College) uitspraak in een zaak die nogmaals aangeeft dat binnen de Meststoffenwet (Msw) de bewijslast met betrekking tot de naleving van de gebruiksnormen altijd ligt bij degene die dierlijke mest op het bedrijf produceert (verantwoordingsplicht) of aanvoert. Een goede administratie met de juiste onderliggende stukken (op papier) is daarvoor essentieel en kan een heleboel ellende voorkomen.

In deze casus exploiteren appelanten een agrarisch bedrijf. Het bedrijf is gecontroleerd in het kader van een landelijk onderzoek naar levering van mest waarbij sprake was van een fictieve afnemer bekend onder “[naam 4]”. De bevindingen van het onderzoek met betrekking tot het bedrijf van appelanten zijn vastgelegd in een afdoeningsrapport. Uit dat rapport blijkt dat, in de periode van 19 juni 2009 tot en met 29 juni 2009, in totaal 38 vrachten mest in mestopslagen zijn gelost die behoren tot het bedrijf van appellanten. Hierdoor vindt een overschrijding van de gebruiksnormen plaats. Op basis daarvan heeft de staatssecretaris een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 38.756,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw.

20170425 Awb boekenAppellanten verklaarden dat de silo’s in de periode van de lossingen verhuurd waren aan [naam 6] op basis van een mondelinge huurovereenkomst en dat de mest door hem is aangevoerd en nadien ook door hem is afgevoerd.

Het College is echter van oordeel dat de twee mestsilo’s in de betreffende periode wel tot het bedrijf van appellanten behoorden. Het College oordeelt dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat [naam 6] de mestsilo’s in de betreffende periode daadwerkelijk van appellanten had gehuurd.

Weliswaar hebben appellanten gesteld dat sprake was van een mondelinge huurovereenkomst, maar appellanten hebben daar geen begin van bewijs voor geleverd. Wat betreft de door appellanten in dit verband overgelegde – achteraf opgestelde – schriftelijke huurovereenkomst, oordeelt het College dat hieraan geen waarde kan worden gehecht, omdat deze overeenkomst alleen door appellanten is ondertekend.

Ook een door appellanten overgelegd bankafschrift waaruit blijkt dat Mesthandel [naam 6] B.V. een bedrag van € 2.632,- heeft overgemaakt aan appellanten ten behoeve van ‘geleverde mest’ kan naar het oordeel van het College niet duiden op een mondelinge huurovereenkomst met betrekking tot de verhuur van de silo’s.

Dat [naam 6] heeft verklaard dat hij mestsilo’s heeft ‘bijgehuurd’ betekent niet dat hij de twee mestsilo’s van appellanten heeft gehuurd, zodat aan die verklaring in dit verband geen betekenis toekomt.

Evenmin komt betekenis toe aan de omstandigheid dat niet appellanten maar ‘[naam 4]’ als afnemer op de vervoersbewijzen stond vermeld, omdat juist deze afnemer voorwerp van onderzoek was naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld.

Tot slot komt geen betekenis toe aan het betoog van appellanten dat de door hun gebruikte hoeveelheid dierlijke mest (exclusief de 38 vrachten mest) nagenoeg overeenkomt met de hoeveelheid dierlijke mest die blijkens het overzicht ‘werk door derden’ is uitgereden en dat appellanten zelf niet de middelen hadden om mest uit te rijden. Uit het overzicht kan niet worden afgeleid dat de 38 vrachten mest niet zijn uitgereden.

Het College is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellanten artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw hebben overtreden en handhaaft de opgelegde boete.

Lees hier de volledige uitspraak

Individuele omstandigheden betrekken bij vaststellen melkveefosfaatreferentie

Onlangs deed het College voor Beroep van het bedrijfsleven (hierna:  CBb) uitspraak in groot aantal beroepszaken waarin door even zoveel melkveehouders (hierna: appellanten), elk afzonderlijk, beroep was aangetekend tegen de vaststelling van de melkveefosfaatreferentie (hierna: MVFR) voor hun bedrijf.

Appellanten exploiteren agrarische bedrijven met melkvee. De Staatssecretaris van economische zaken (hierna: verweerder) heeft voor elk bedrijf met melkvee een MVFR vastgesteld op basis van de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden stuks melkvee (inclusief jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013.

Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de voor hun bedrijf vastgestelde MVFR met, naast een aantal per bedrijf specifieke elementen zoals tijdelijk minder dieren of tijdelijk meer grond,  onder andere als argument dat de ingevoerde maatregelen het ongestoord genot van hun eigendom aantasten zonder dat daar schadevergoeding tegenover staat. Hierbij werd verwezen naar artikel 1 van het Eerste Protocol (hierna: EP) bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), dat onder andere hierop ziet.

In haar uitspraak oordeelt het CBb dat de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (hierna: Wvgm) een stelsel van maatregelen is gericht op de regulering van eigendom van melkveehouders en dat dit stelsel een inbreuk vormt op het recht op ongestoord genot van eigendom. Vervolgens doet de vraag zich voor of deze inbreuk gerechtvaardigd is. Hierover oordeelt het CBb als volgt:

  • Er was sprake van voorzienbaarheid: de maatregelen zijn neergelegd in de wet die ook is gepubliceerd. Daarnaast heeft verweerder  een vooraankondiging voor de MVFR aan alle betrokkenen verstuurd.
  • De maatregel dient een algemeen belang: de rechtvaardiging van een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom moet zijn gelegen in het algemeen belang. De wetgeving heeft tot doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de afspraken met betrekking tot de Nitraatrichtlijn.
  • Er wordt voldaan aan de voorwaarde van ‘fair balance’. Een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom is alleen gerechtvaardigd indien sprake is van een zogenaamde ‘fair balance’ tussen de algemene belangen en de bescherming van individuele rechten. Melkveehouders konden er naar het oordeel van het CBb in redelijkheid niet op vertrouwen dat de wetgeving met betrekking tot de Meststoffenwet ongewijzigd zou blijven. Daarnaast acht het CBb het van belang dat sprake is van een ondernemersrisico.
screenshot MVFR

De melkveefosfaatreferentie is een belangrijke factor bij de berekening van het melkveefosfaatoverschot

Op basis van bovenstaande overwegingen komt het CBb tot het oordeel  dat de toegekende MVFR in zijn algemeenheid voldoet aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit.

Vervolgens gaat het CBb in op de vraag of in individuele situaties wel sprake kan zijn van een buitensporige last, waardoor niet aan de eisen van proportionaliteit (fair balance) wordt voldaan en aanspraak kan bestaan op passende maatregelen ter compensatie. Ten aanzien daarvan heeft het CBb overwogen dat verweerder dit – gelet op de vereiste belangenafweging alsmede in het licht van de mogelijkheden tot ontheffing, zoals opgenomen in de Meststoffenwet –  onvoldoende heeft beoordeeld. Het CBb heeft verweerder dan ook opgedragen de bezwaren van een aantal van de appellanten opnieuw te beoordelen en te motiveren.

Hoewel het systeem van de MVFR in zijn algemeenheid overeind blijft, moeten in geval van bezwaar naast de algemene beoordeling van de systematiek ook een specifieke beoordeling voor het bedrijf in kwestie worden opgesteld.

Lees hier en hier de beide uitspraken.

Over de bewijskracht van GPS losmeldingen

Wanneer een vracht dierlijke mest wordt gelost of geladen, is het verplicht hiervan een zogenaamde GPS melding te doen. Op deze manier wordt de exacte positie van de los- of laadplaats van de betreffende vracht vastgelegd. Dat dergelijke GPS Losmeldingen ook tot discussie kunnen leiden, blijkt uit onderstaande uitspraak van het College voor Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College), die handelde over de bewijskracht die aan GPS losmeldingen mag worden toegekend.

losmeldingen voorbeeld

overzichtskaart met losmeldingen (situatie staat los van deze casus)

In de betreffende casus werd appellant verweten teveel mest te hebben aangevoerd en daarmee de gebruiksnormen te hebben overschreden. Het geschil spitste zich toe op de vraag of 12 vrachten dierlijke mest wel of niet door appellant zouden zijn aangevoerd.  Appellant zelf ontkent dat de twaalf vrachten  in haar mestbassin zijn gelost. De staatssecretaris (hierna: verweerder) is van mening dat dit wel het geval was en baseert zich hierbij op de GPS-coördinaten van de losmeldingen die op een overzichtskaart in de vorm van zes ‘stippen’ waren weergegeven. Appellant heeft in het bezwaarschrift opgemerkt dat in de betreffende periode op een nabijgelegen perceel ook tijdelijke mestopslagcontainers aanwezig waren. Uit de ‘stippen’ kan naar mening van appellant dan ook niet worden afgeleid dat de bewuste vrachten in het bassin op het bedrijf van appellant zijn gelost. “Dit kan even goed in de nabij gelegen andere containers hebben plaatsgevonden.”

Het College stelt vast dat twee van de zes ‘stippen’ zich bevinden buiten het perceel van appellant, namelijk op een perceel aan de overkant van de openbare weg, dat niet bij de onderneming van appellant hoort. Drie ‘stippen’ bevinden zich op de grens tussen het perceel van appellant en de openbare weg. Slechts één ‘stip’ is ‘vol’ gelegen op het perceel van appellant. Het College overweegt dat op basis van de posities van – in ieder geval – vijf stippen, niet zonder meer kan worden vastgesteld of de daaraan gekoppelde vrachten bij appellant gelost zijn. Hierbij is van belang dat appellant heeft gesteld dat [naam 6] in de periode van de leveringen op zijn land tijdelijke mestcontainers had. Naar het oordeel van het College dient de bewijswaarde van de losmeldingen dan ook beoordeeld te worden in het licht van andere, ondersteunende bewijsmiddelen.

In het boeterapport zijn vervoersbewijzen dierlijke meststoffen opgenomen van de aflevering van de vrachten mest. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft willen stellen dat deze vervoersbewijzen, gelet op de op acht vervoersbewijzen genoemde postcode, in de richting van het perceel van appellante als loslocatie wijzen, overweegt het College dat deze niet onomstotelijk te herleiden zijn naar het perceel van appellante, aangezien deze postcode de gehele straat beslaat. Bovendien is op twee vervoersbewijzen een afwijkende postcode ingevuld en vermeldt een ander vervoersbewijs geen (leesbare) postcode. De losmeldingen bezien in samenhang met de vervoersbewijzen tonen derhalve niet aan dat de vrachten mest zijn afgeleverd bij appellante. In zoverre bieden de vervoersbewijzen niet het benodigde steunbewijs.

Daarnaast heeft verweerder bewijzen uit de administratie van de vervoerders aan de boete ten grondslag gelegd. In deze planningsoverzichten staat telkens een bassin als loslocatie aangegeven. Volgens verweerder kan hier alleen het mestbassin van appellante mee bedoeld zijn. Het College stelt echter vast dat de planningsoverzichten niet eenduidig zijn: soms wordt alleen een bassin als loslocatie genoemd, terwijl daar soms ook een naam aan verbonden wordt, te weten die van een derde. Tegelijkertijd staat vast dat appellant reeds in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht dat in de periode van de afleveringen van de mest op andere percelen in de nabije omgeving van haar mestbassin tijdelijke mestcontainers stonden, waarvan er enkele zouden hebben gestaan op het land van de betreffende derde. Niet in geschil is dat verweerder deze stelling nimmer bij zijn onderzoek betrokken heeft.

Het College is van oordeel dat aan de stippen 1 tot en met 5, gegeven hun omschreven ligging, niet een dermate sterke bewijskracht kan worden toegekend dat op grond van deze losmeldingen – in weerwil van de door verweerder niet onderzochte stelling van appellante dat genoemde derde in de periode van de leveringen tijdelijke mestcontainers op zijn land had en de mest mogelijk bij een ander is gelost – kan en moet worden vastgesteld dat de desbetreffende vrachten mest zijn gelost op het perceel van appellant.

 Het College oordeelt dat verweerder ten aanzien van de aan de vijf stippen gekoppelde vrachten mest niet bevoegd was een boete ter zake van overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw op te leggen. De opgelegde boete is derhalve in ieder geval niet juist berekend.

Lees hier de volledige uitspraak

NVV opent Meldpunt Boetes Meststoffenwet

Al eerder maakten we op deze site melding van het zogenaamde fosfaatgat. We gebruikten deze term voor die situaties waarin aan een veehouder een boete worden opgelegd terwijl de ondernemer (vaak van een bedrijf met geen of weinig grond) aangeeft structureel (meer dan) voldoende mest te hebben afgevoerd, maar de balans toch niet sluitend kan krijgen en daarmee niet kan voldoen aan de verantwoordingsplicht.

De exacte oorzaak van een dergelijk fosfaatgat blijft onduidelijk, maar is meer dan waarschijnlijk terug te voeren tot spreiding en onnauwkeurigheden in het systeem en de gebruikte systematiek of andere heterogeniteit in de mestafvoer of mestaanvoer. De juridische interessante vraag is  in hoeverre en wanneer dergelijke spreiding en onnauwkeurigheden kunnen worden aangevoerd als een omstandigheid die het opleggen van een boete onterecht maken.  De procedures in dit kader lopen nog en zullen in 2016 een vervolg krijgen.

meldpuntmeldpunt NVV

In het verlengde hiervan opende de NVV onlangs een meldpunt boetes meststoffenwet. Doel van dit meldpunt is het krijgen van inzicht in de boetes die varkenshouders vanaf de invoering van de nieuwe meststoffenwet in 2007 hebben gekregen, als ze de mineralenbalans op hun bedrijf niet sluitend krijgen.  Daarvoor start de NVV een analyse en roept leden op zich te melden als ze tegen een opgelegde boete in beroep zijn gegaan.

Bij de NVV is op dit moment een aantal zaken bekend waarbij varkenshouders zijn veroordeeld door de rechtbank voor het niet kunnen voldoen aan de verantwoordingsplicht, ondanks dat ze in de ogen van de betrokken veehouder, voldoende mest hadden afgevoerd.  Zij kregen hiervoor boetes opgelegd. In sommige gevallen werd de boete na behandeling door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aanzienlijk verlaagd. In sommige gevallen werd de zaak door RVO geseponeerd voor behandeling door het CBb. Maar ook zijn bij mestboete.nl zaken bekend waarbij RVO juist hoger beroep aantekende naar aanleiding de uitspraak van een rechtbank.

Inzicht

Om meer inzicht te krijgen in  de zaken waar varkenshouders tegenaan lopen bij dergelijke procedures, roept de NVV haar leden op zich te melden als ze tegen een opgelegde boete bezwaar hebben gemaakt. Meld daarbij wat de uitkomst van de procedure is geweest. Ook varkenshouders die een schikking hebben getroffen worden verzocht zich te melden. Meer info vindt u hier.

Matiging van een boete vanwege ernst, verwijtbaarheid en omstandigheden

Artikel 5.46 tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt dat een bestuursorgaan een bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. In het derde lid van hetzelfde artikel wordt gesteld dat het boetebedrag dient te worden gematigd wanneer zich een bijzondere omstandigheid voordoet. Of bepaalde omstandigheden in deze relevant zijn en wat als bijzondere omstandigheid kwalificeert dient per situatie te worden afgewogen. Een aardig voorbeeld is onderstaande uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 15 september 2015.

De Casus

Een paardenhouder die beschikt over 4.90 hectare grasland heeft in het kalenderjaar 2013 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en fosfaat overschreden. Hij krijgt een boete opgelegd van €4.646,50.

20170425 Awb boekenDe paardenhouder betwist de overschrijding van de gebruiksnormen niet, maar stelt zich op het standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op basis waarvan de boete zou moeten worden verlaagd. Hij voert aan dat hij een particulier is die hobbymatig paarden houdt. Hij heeft op verzoek van een varkenshouder uit de buurt varkensmest op zijn land laten brengen via een loonwerker, zonder daarvoor een vergoeding te ontvangen. De paardenhouder stelt geen kennis te hebben van de Meststoffenwet (hierna: Msw), zodat hij op de kennis en goede trouw van de leverancier en de loonwerker is afgegaan.

RVO heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die een matiging van de opgelegde boetes rechtvaardigen.

De uitspraak

De rechtbank oordeelt dat de paardenhouder bij de afname van mest een eigen verantwoordelijkheid heeft. Van hem had verwacht mogen worden dat hij zich ervan had vergewist wat de gevolgen zouden kunnen zijn van de aanvoer van dierlijke mest. Hij heeft dat niet heeft gedaan, dus kan niet worden gezegd dat hem in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt. Dat de paardenhouder, naar hij stelt te goeder trouw is geweest, doet aan het voorgaande niet af. Dat geldt evenzeer voor zijn betoog dat hij niet opzettelijk de Meststoffenwet heeft overtreden, omdat opzet geen bestanddeel is van de overtreden voorschriften (zie: ECLI:NL:CBB:2014:395 en ECLI:NL:CBB:2015:129).

De paardenhouder heeft in het kader van zijn beroep tot matiging van de boete verder betoogd dat hij geen economisch voordeel heeft genoten. Hoewel het niet hebben van economisch voordeel op zichzelf geen grond is tot matiging van de boete (zie: ECLI:NL:CBB:2014:391), ziet de rechtbank in die omstandigheid, bezien in samenhang met de overige omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan, wel aanleiding de opgelegde boete te matigen.

Naar het oordeel van de rechtbank is dit, tegen de achtergrond van het hobbymatige karakter van de landbouwactiviteiten van de paardenhouder, onvoldoende te rijmen met het in het bestreden besluit door RVO ingenomen standpunt dat de situatie van de paardenhouder op één lijn is te stellen met die van andere afnemers, zoals akkerbouwbedrijven, die tegen vergoeding mest van andere bedrijven afnemen. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat de paardenhouder voor de eerste keer de bepalingen van de Msw heeft overtreden en bij de controle alle medewerking heeft verleend, zodat RVO op eenvoudige wijze de overtreding heeft kunnen vaststellen. De paardenhouder heeft ook nimmer de overschrijdingen van de normen betwist.

Tegen de achtergrond van het gegeven dat eiser alleen paarden houdt voor zijn hobby, en de meeste paardenmest wordt afgevoerd maken de genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien naar het oordeel van de rechtbank dat de opgelegde boetes van in totaal €4.646,50 niet in verhouding staan tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.

De rechtbank acht de opgelegde boete daarmee dit strijdig met artikel 5.46 tweede lid van de Awb en acht een matiging van 50 % van de boete passend en geboden.

Lees hier de hele uitspraak

Het fosfaatgat (deel 1)

Het stikstofgat is een inmiddels bekend fenomeen, dat ook op deze site ook regelmatig aan de orde komt. Over het fosfaatgat gaat het minder vaak.  Uit analyse van een kleine 150 balansen van staldierbedrijven bleek dat bij volledige afvoer van de mestproductie gemiddeld 3,5% fosfaat minder werd afgevoerd dan er werd geproduceerd. Dit lijkt misschien niet veel, toch is het een factor van belang. Zeker als dit zich  jaar na jaar voordoet.

fosfaatgat

Officieel bestaat er niet zoiets als het fosfaatgat. In de praktijk zien we het regelmatig

Wat is het fosfaatgat?

Om deze vraag te beantwoorden nemen we een varkensbedrijf met geen of weinig grond als voorbeeld. Alle mest wordt afgevoerd van het bedrijf. De geproduceerde hoeveelheid fosfaat die wordt berekend in de stalbalans, wordt echter niet teruggevonden in de afvoer van mest naar derden en de voorraadmutatie. Hierdoor voldoet het bedrijf niet aan de verantwoordingsplicht. Het bedrijf komt fosfaat tekort: het fosfaatgat.

Waarom is het niet zo bekend?

Zoals hierboven al aangegeven, komt het fosfaatgat  in de praktijk vaker voor. Het is misschien niet zo groot en dat betekent dat het soms ook eenvoudig (tijdelijk) opgelost kan worden zodat het zich niet manifesteert, bijvoorbeeld door:

  1. Men verhoogt de eindvoorraad op papier. Hiermee schuift men het probleem echter slechts voor zich uit. Het probleem wordt elk jaar groter.
  2. Ditzelfde geldt ook voor de introductie van een zogenaamde bezinklaag in de mestopslag. De normen die hiervoor gebruikt worden zijn erg hoog en slechts gebaseerd op een beperkt aantal waarnemingen. Door het opnemen van een bezinklaag wordt het tekort voor het betreffende jaar opgeheven, maar let op dat de bezinklaag niet te groot wordt ingeschat;
  3. Men ‘lost’ het voorraadprobleem op door een eenmalige actie die buiten de wet omgaat. Dit is een oplossing die niet kan en niet mag, maar onder druk van hoge boetes of optie 1 wel voorkomt;
  4. Men geeft de daadwerkelijke eindvoorraad op en accepteert de consequenties.

 

Wat zijn die consequenties?

Die consequenties volgen in de vorm van een opgelegde boete wegens het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht. Momenteel loopt een concrete casus die precies hierover gaat. Daarbij draait het om de vraag in hoeverre de rechter oordeelt dat de betrokken veehouder aannemelijk heeft kunnen maken dat hij aan alle regels en voorwaarden van de wet heeft voldaan.

En dan?

Artikel 14, eerste lid, van de Meststoffenwet stelt dat het aan de veehouder is om de hoeveelheid fosfaat, respectievelijk stikstof in de aangevoerde, geproduceerde en afgevoerde mest te verantwoorden. De veehouder in deze casus kan  aannemelijk maken dat hij alle geproduceerde mest heeft afgevoerd of in opslag heeft. Om gelijk te krijgen in deze zaak moet de rechter er dus van worden overtuigd dat de veehouder aan alle regels en voorwaarden heeft voldaan, maar er toch een verschil – tussen de hoeveelheid fosfaat die is afgevoerd en de hoeveelheid fosfaat die is aangevoerd – overblijft. Als de rechter hierin mee gaat, geeft hij impliciet aan dat er zoiets bestaat als een fosfaatgat. De rechter kan ook een veilige optie kiezen en puur op basis van juridische argumenten oordelen dat niet aan artikel 14, eerste lid is voldaan en er daarmee terecht een boete is opgelegd. Binnenkort uitspraak: dan weten we meer.

Huren mestopslag altijd op papier…

Regelmatig krijgen we bij mestboete.nl vragen over de  (tijdelijke) huur en verhuur van mestopslagen bij derden. Dit varieert van een silo tot opslag van (vaste) mest op een betonnen opslagplaat. Wanneer mest  naar een gehuurde opslag wordt gebracht of vanuit die opslag  wordt teruggehaald of uitgereden, is het  zaak dat kan worden aangetoond dat de betreffende opslag tot het hurende bedrijf hoort. Een mondelinge afspraak en verrekening met andere kosten  kan dan onvoldoende zijn, zoals blijkt uit onderstaande casus waarin het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) onlangs uitspraak deed.

Aan een bedrijf werd een boete opgelegd  voor in het totaal € 2100 voor zeven overtredingen bij het transport van pluimveemest. De boetes waren gebaseerd op een afdoeningsrapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA), waarin werd geconstateerd dat op 19 en 20 oktober 2011, drie vrachten pluimveemest zouden zijn afgevoerd van een pluimveebedrijf naar het bedrijf van appellant.

Appellant claimde dat er tijdelijk pluimveemest zou zijn opgeslagen op een betonnen plat die later zou worden afgevoerd. De betonnen plaat zou worden gehuurd en daarmee onderdeel zijn van het bedrijf waar de mest naar werd vervoerd. De huurovereenkomst zou mondeling zijn overeengekomen en de huurprijs  zou worden verrekend met de aankoop van snijmaïs.  Omdat de mestopslag werd gehuurd zou het verplaatsen van de mest een bedrijfsintern proces zijn, waardoor het transport niet zou hoeven te lopen via een intermediair of  zou hoeven te worden gemonsterd of geanalyseerd.

RVO oordeelde echter anders en stelde dat niet aannemelijk kon worden gemaakt dat de mestopslag was gehuurd en daardoor bij het transport van de opslag naar het bedrijf sprake was van eigendomsoverdracht van de mest. Dit betekent dat de regels rond aanvoer en afvoer van mest hadden moeten worden betracht.

Het  CBb  ging mee met de zienswijze van RVO en stelde dat niet aannemelijk is gemaakt dat de opslag was verhuurd. Uit de overlegde factuur en het bankafschrift blijkt weliswaar dat mais is verhandeld, maar uit niets blijkt dat in de koopprijs een vergoeding is verrekend voor de  huur van de opslagplaats voor mest. Er was geen huurovereenkomst of ander bewijs van (ver)huur. Hierdoor was geen sprake van een bedrijfsintern  transport van mest en hadden de daaromtrent geldende regels moeten worden nageleefd.

Lees hier de volledige uitspraak.

Moraal van het verhaal: zorg er voor dat bij de huur/verhuur van mestopslagen altijd kan worden aangetoond dat de huurder, voor een overeengekomen periode,  het exclusieve gebruiksrecht heeft voor de betreffende opslag. Leg dit ook schriftelijk vast en werk een en nader financieel ook als zodanig af. Het hoeft geen officieel geregistreerd document te zijn, zolang maar zonder twijfel aannemelijk kan worden gemaakt welke afspraken zijn gemaakt en hoe die worden nagekomen.