Dijken: landbouwgrond of niet?

LET OP: Dit artikel dateert uit 2018. Sinds het kalenderjaar 2019 is de regelgeving gewijzigd. Onderstaande geldt uitsluitend voor het kalenderjaar 2018. Het gewas natuurlijk grasland, hoofdfunctie landbouw (gewascode 336) kunt u niet meer opgeven in Mijn percelen en in de Gecombineerde opgave. Nu geeft u in de Gecombineerde opgave aan dat u percelen als natuurterrein in gebruik heeft volgens de mestwetgeving. Of u heeft een primaire waterkering zoals een dijk in gebruik en heeft hierover niet de beschikkingsmacht. Daarna geeft u per perceel aan voor welke percelen dit geldt. Voor de regels in 2019 wordt verwezen naar de pagina in deze link.

 

Begin april 2018 gaf RVO in haar nieuwsbrieven die zijn gericht op de Meststoffenwet en de Gecombineerde Opgave aan dat men primaire waterkeringen (dijken die het land beschermen tegen buitenwater uit de Noordzee, de Waddenzee, de grote rivieren en het IJssel- en Markermeer) vanaf dit jaar automatisch aan zou merken als ‘natuurlijk grasland’ (gewascode 336). Recentelijk heeft  RVO, na gesprekken met vertegenwoordigers van LTO en waterschappen echter aangegeven dat haar duidelijk is geworden dat deze lijn voor problemen zorgt en haar standpunt gewijzigd. Enerzijds omdat RVO haar insteek pas laat bekend heeft gemaakt. Anderzijds omdat er verschillende pachtcontracten en beheertypen zijn voor dergelijke waterkeringen.

klik op het plaatje voor een vergroting

Dit gewijzigde standpunt van RVO  betekent echter niet dat primaire waterkeringen daarmee ook automatisch als landbouwgrond worden aangemerkt. Integendeel, de zinsnede ‘niet standaard’ moet  worden gelezen als dat per situatie de regels van de Meststoffenwet zullen worden gelegd op de feitelijke omstandigheden ter plekke. In die zin wordt de beoordelingssystemantiek gevolgd die men ook voor andere percelen grasland hanteert en waarvan hiernaast het schema is gegeven.

Het is en blijft daarom  van belang dat een juiste beoordeling wordt gemaakt van de indeling van het grasland. De verschillen lijken klein, maar kunnen grote gevolgen hebben. Zo telt natuurlijk grasland, hoofdfunctie landbouw onder code 331 mee voor  de gebruiksnormen en derogatie, maar telt natuurlijk grasland, hoofdfunctie landbouw onder code 336 daar niet voor mee.  Wanneer een dijk (die door RVO standaard zou worden aangemerkt als code 336) onterecht wordt aangemerkt als landbouwgrond kan dit, wanneer dit later toch niet het geval blijkt te zijn, aanzienlijke gevolgen hebben.

Om dijken voor gebruiksnormen in aanmerking te laten moet sprake van zogenaamde feitelijke beschikkingsmacht. De interpretatie van het begrip ‘feitelijke beschikkingsmacht’ hangt af het geheel van de omstandigheden die betrekking hebben op het gebruik van een perceel. Wie beschikt over de feitelijke beschikkingsmacht is ‘In praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren’. Dit binnen de landbouwpraktijk van het bedrijf.

In een groot aantal overeenkomsten voor het gebruik van dijken is echter geen sprake van feitelijke beschikkingsmacht. Vaak zijn beperkende voorwaarden opgenomen die betrekking hebben op het gebruik en het bemestingsplan beïnvloeden (er mogen maar een bepaald deel van het jaar dieren worden geweid, met een maximale veebezetting, er mag geen of een bepaalde hoeveelheid en soort mest op, er worden eisen gesteld aan het kunstmestgebruik, er worden eisen aan het maaibeheer gesteld). Daarnaast maakt een overeenkomst soms melding van zaken die door het waterschap zelf worden geregeld op de dijken. Het geheel van die voorwaarden kan tot de conclusie leiden dat  geen sprake is van feitelijke beschikkingsmacht.

Aan natuurlijk grasland met de hoofdfunctie natuur (gewascode 332) of de hoofdfunctie landbouw maar zonder feitelijke beschikkingsmacht (gewascode 336) worden geen gebruiksnormen toegekend. Wel mag er (wanneer de onderliggende overeenkomst dat toelaat) maximaal 170 kg stikstof of dierlijke mest en 70 kg fosfaat worden afgezet naar deze percelen, maar deze moet dan ook daadwerkelijk (via uitscharen dieren of afvoer dierlijke mest) naar de grond worden afgezet.

In het schema hiernaast staan de hoofdlijnen van de beoordeling gegeven. Wanneer sprake is van landbouwgrond (blijvend en tijdelijk grasland) of wanneer sprake is van natuurlijk grasland met hoofdfunctie landbouw, zonder beperking van het gebruik van meststoffen (gewascode 331), telt de grond voor de gebruiksnormen mee.

De beoordeling of wel of niet sprake is van landbouwgrond zal plaatsvinden op basis van de feitelijke omstandigheden en (vooral) op basis van hetgeen blijkt uit de onderliggende overeenkomst waarin de onderlinge afspraken en de afspraken met betrekking tot het gebruik van het perceel zijn vastgelegd. Het is dus van belang dat wanneer in de overeenkomst beperkingen zijn opgenomen die afwijken van het gebruik in de praktijk de overeenkomst daarop wordt aangepast.  Gelden er wel beperkingen of bent u niet zeker van of wel sprake is van het feit dat u de feitelijke beschikkingsmacht heeft, kies dan het zekere voor het onzekere en voer de mest af naar de percelen in gebruik, schaar de dieren die er grazen uit naar de percelen in gebruik en tel de percelen niet mee voor de 80% eis in het kader van derogatie.

Conclusie van bovenstaande is dat hoewel RVO  recentelijk heeft aangegeven primaire waterkeringen niet standaard aan te merken als ‘natuurlijk grasland’ dit zeker niet betekent dat primaire waterkeringen als landbouwgrond kunnen en zullen worden aangemerkt. Dit wordt bepaald op basis van het beoordelingskader van de Meststoffenwet. Daarin speelt de feitelijke beschikkingsmacht een bepalende rol vooral de beperkingen met betrekking tot de toegestane bemesting en beweiding. Dat was zo en dat blijft ook zo.

 

Een nieuwe invulling voor de definitie van Landbouwgrond in het kader van het GLB

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) heeft op 11 juli 2017 uitspraak gedaan in een beroepsprocedure omtrent de beoordelingswijze die RVO.nl hanteert bij het bepalen van het feit of een perceel voor de directe betalingen vanuit het GLB kan worden aangemerkt als landbouwgrond.

Voorheen hanteerde RVO daarbij de zogenaamde N-code die op de provinciale natuurbeheerkaarten aan een perceel zijn toegekend. Het College heeft in haar uitspraak bepaald dat deze typering niet leidend mag zijn in de beoordeling.

Landbouwgrond of geen landbouwgrond wordt vanaf nu beoordeeld op basis van de feitelijke situatie

Provincies leggen jaarlijks in de natuurbeheerplannen de verschillende natuurbeheer- en landschapsbeheertypen voor percelen en terreinen vast. Dit gebeurt in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL). In de Basisbetalingsregeling (BBR) was vastgelegd dat deze natuurbeheerkaarten ook moesten worden gebruikt bij de toekenning en uitbetaling van betalingsrechten.

 

Een aantal van de daarin opgenomen natuurtypen wordt aangemerkt als landbouwgrond en komt in aanmerking  voor betalingsrechten. De andere natuurtypen niet. Zie hiervoor de Tabel Subsidiabele natuur- en landschapsbeheertypen (pdf). Aan de hand hiervan zijn vanaf 2015 bepaalde natuurgronden uitgesloten van toekenning en uitbetaling van betalingsrechten.

Vanwege de uitspraak van het College hanteert RVO vanaf nu een nieuwe werkwijze om te bepalen of percelen onder subsidiabele landbouw- of natuurgrond vallen. Om te bepalen of sprake is van landbouwgrond volgt RVO vanaf nu de Europese definitie van landbouwgrond. Dit betekent dat een perceel moet voldoen aan:

  • bouwland: grond die voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is;
  • (blijvend) grasland: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige gewassen overheersen. Een perceel grasland is blijvend grasland als deze ten minste 5 jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen;
  • blijvende teelten: teelten die niet in de vruchtwisseling zijn opgenomen van gewassen, anders dan blijvend grasland.

Op basis van deze definitie zijn heide, schorren en kwelders, slikken en platen, duinen, ruigte (onder andere  struiken, bosschages, riet), moeras, riet, percelen met veel pitrus en bos geen landbouwgrond.

Als de vegetatie overwegend bestaat uit ruigte en/of pitrus vallen percelen met ruigte en pitrus niet onder landbouwgrond. Gaat het om bos en is de ondergrond geen gras? Dan is het altijd bos. Grasland met meer dan 50 bomen per hectare is ook bos. Er is dan namelijk sprake van te veel hinder voor landbouwactiviteiten. Boomgaarden, boom- en fruitkwekerijen vallen onder ‘blijvende teelten’.

Wilt u weten welke oppervlakten en gronden voor de GLB-regeling niet onder landbouwgrond vallen? Of wilt u weten waar u rekening mee moet houden bij het intekenen van percelen klik dan hier voor de Handleiding Percelen: Landbouwgrond of niet?

LET OP: Dat grond wordt aangemerkt als landbouwgrond in het kader van het GLB wil niet automatisch zeggen dat sprake is van landbouwgrond in het kader van de Meststoffenwet. Het is dus niet zo dat aan landbouwgrond in het kader van het GLB automatisch gebruiksnormen worden toegekend.

RVO heeft aangegeven alle percelen die voor 11 juli 2017 op grond van natuurbeheerkaarten van de provincies zijn uitgesloten als subsidiabele landbouwgrond opnieuw te zullen beoordelen. Dit doet men aan de hand van lucht- en satellietfoto’s. Blijkt een perceel toch subsidiabele landbouwgrond en geen natuurgrond te zijn, dan stelt RVO dit in het perceelsregister aan te zullen passen.

 

Lees hier de volledige uitspraak van het College

Natuurgrond of Landbouwgrond? Soms is het een grijs gebied…

Drie boeren in de Krimpenerwaard die met natuurinclusieve landbouw meewerken aan het realiseren van het Natuurnetwerk Nederland, hangt een forse mestboete boven het hoofd, meldt het vakblad Boerderij. De boeren pachten grond van de provincie Zuid-Holland via Natuurcoöperatie Krimpenerwaard en beheren de grond die zo meetelt voor het Natuurnetwerk (voorheen EHS). Zowel de provincie als de boeren zien de grond als landbouwgrond. RVO ziet dit echter anders en dreigt met boetes die op kunnen lopen tot bedragen van meer dan een ton. De provincie stelt zich op het standpunt dat de betreffende percelen binnen de natuurrandvoorwaarden worden gebruikt als landbouwgrond. De provincie vindt de boetes dan ook onterecht en wil graag in gesprek met staatssecretaris Martijn van Dam over de kwestie.

stockfotos 015a

Is het landbouwgrond of natuurterrein ? Het is niet altijd direct duidelijk….

 De kwestie draait daarmee om het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurgrond. Met andere woorden wanneer worden percelen aangemerkt als landbouwgrond en wanneer als natuurterrein?

Een bekend probleem. Immers de ruime definitie van het begrip ‘landbouwgrond’ in de Meststoffenwet, namelijk ‘grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend (artikel 1, eerste lid, onderdeel g)’ kan, in het geval dat natuurterrein voor enige vorm van landbouw in gebruik is, als snel tot de vraag leiden of dan sprake is van landbouwgrond of toch van natuurterrein.

In dergelijke gevallen moet worden gekeken in hoeverre het opgelegde beheersregime een ‘aanmerkelijke inperking van de landbouwactiviteit’ en het daarmee samenhangende gebruik van meststoffen met zich brengt. Kan worden gesteld dat sprake is van een aanmerkelijke inperking, dan zal dit in het algemeen leiden tot de conclusie dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. Wanneer bovendien met de  bescherming van natuurwaarden sprake is van beheer van soorten die bij een normaal landbouwkundig niet aan de orde is kan ook geen sprake zijn van landbouwgrond. Belangrijk zijn de inperkingen die worden gesteld en de beheerdoelen die worden nagestreefd.

Gelet op het bovenstaande is de vraag: is het landbouwgrond of natuurgrond niet een scherp zwart/wit verhaal, maar dient aan de hand van de feitelijke omstandigheden te worden bepaald of sprake is van een zodanige inperking van de landbouwactiviteit of beheerdoelen dat niet langer sprake kan zijn landbouwgrond maar de grond dient te worden aangemerkt als natuurterrein (zie ook de uitspraak van het CBb van 6 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:259).

Hoe het in deze kwestie afloopt zal de toekomst leren. Op basis van de beschikbare informatie lijkt het alsof RVO de regelgeving hier juist interpreteert, maar het is aan de provincie om haar standpunt deugdelijk moeten motiveren en te onderbouwen op een wijze waaruit blijkt dat geen sprake is van significante beperkingen van het landbouwkundige gebruik en ook de beheerdoelen in lijn zijn met een landbouwkundig gebruik van de betreffende percelen.