Zijn de boetebedragen te hoog ? Of niet hoog genoeg?

Boetes voor overtredingen van de Meststoffenwet (hierna: Msw) kunnen fors zijn. Heel fors! Dit is ook de bedoeling van de minister. Dergelijke boetes moeten ’afschrikwekkend’ zijn. De vraag is zijn ze dat en zijn ze niet te fors. In het kader van de versterkte handhavingsstrategie mest heeft de minister de afgelopen periode het sanctiebeleid bij overtredingen van de Msw nader laten bekijken. Hiertoe heeft de minister de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) gevraagd om een advies over de hoogte van de bestuurlijke boetes ten opzichte van het economisch voordeel, om zodoende de genoemde afschrikwekkendheid van de boetes te beoordelen. Dit advies is onlangs verschenen.

De CDM concludeert dat de huidige bestuurlijke boetes voor overtreding van artikelen 7, 8, 14, (gebruiksnormen en verantwoordingsplicht) 21 (verantwoorde groei melkveehouderij) en 33 (verwerkingsplicht) van de Msw voor varkens- en rundveemest gemiddeld genomen een factor 2 à 4 hoger zijn dan de mestafzetkosten die gemiddeld genomen in 2016 werden betaald. Dit impliceert dat de boetes gemiddeld hoog genoeg worden geachte om het directe economisch voordeel van mestfraude te ontnemen en tegelijkertijd bijdraagt aan het voorkomen van nieuwe overtredingen. Persoonlijk blijf ik het toch merkwaardig vinden dat de boete voor overtreding van artikel 33 (niet voldoen aan de verwerkingsplicht) op 11 euro per kilogram fosfaat wordt gesteld, terwijl een VVO ongeveer 1 euro kost. Wat nu een factor 2 à 4 hoger

Voor pluimveemest zijn de huidige bestuurlijke boetes voor overtreding van de gebruiksnormen en mestafzet een factor 20 à 40 hoger dan de gemiddelde mestafzetkosten. Dat is te verklaren doordat de boetetarieven voor stikstof en fosfaat uniform zijn voor alle mestsoorten, en pluimveemest veel hogere gehalten aan stikstof en fosfaat per ton mest bevat dan rundveemest en varkensmest, terwijl de mestafzetkosten relatief laag zijn.

Toch adviseert de CDM om bij het opleggen van boetes geen onderscheid te maken naar mestsoort (en dus de huidige systematiek in stand te houden), omdat mestsoorten niet altijd gemakkelijk zijn te herkennen en mestsoorten in de praktijk soms worden gemengd om een mestsamenstelling te krijgen die voldoet aan de wensen van de afnemer.

Naast de hoogte van het boetebedrag is de pakkans een bepalende factor in het boetebeleid. Oftewel, als een ondernemer de regels overtreedt, hoe groot is dan de kans dat hij wordt betrapt en een boete opgelegd krijgt. De CDM stelt op grond van berekeningen vast dat bij de huidige boetetarieven fraude bij de afzet van pluimveemest gemiddeld genomen niet loont bij een pakkans van 2% of meer. Bij varkensmest en rundveemest is dat gemiddeld genomen het geval bij een pakkans van 22% of meer. De CDM adviseert dan ook de pakkans te verhogen.

Naast het vergroten van de pakkans kan de afschrikwekkende werking van mestboetes wel verder worden verhoogd door meer onderscheid te maken naar de aard van de overtreder (grootte van het bedrijf) en naar recidive. Bij grote bedrijven dienen de boetetarieven hoger te zijn dan bij kleine bedrijven, aldus de CDM. Deze mogelijkheid wordt vermeld in de Boetewijzer die het ministerie van Justitie en Veiligheid recent heeft opgesteld om meer uniformiteit te krijgen in de hoogte van bestuurlijke boetes voor verschillende wettelijke domeinen.

De boetebedragen bestaan uit het wegnemen van het economisch voordeel en bovendien daarboven nog uit een bestraffend element. Op basis van het CDM-advies constateert de minister dat de huidige boetebedragen beide elementen afdekken. Een verdere verhoging van de boetes ligt dan ook niet in de rede, temeer omdat de mestafzetkosten in verhouding tot de totale bedrijfskosten met name bij varkensbedrijven aanzienlijk zijn.

De mestafzet is vooral voor varkensbedrijven een grote financiële opgave omdat de gemiddelde mestafzetkosten van dezelfde orde van grootte zijn als het ondernemersinkomen. Een verdere verhoging van boetes zal dan ook de financiële draagkracht van bedrijven te boven kunnen gaan. Daarbij weeg ik ook mee dat met de versterkte handhavingsstrategie mest naast het opleggen van boetes ook andere maatregelen en sancties worden genomen, zoals uitsluiting en terugvordering van subsidies, opname in een frauderegister en extra BIBOB-onderzoeken waardoor in het uiterste geval een vergunning kan worden ingetrokken.

Daarnaast ziet de minister verbetermogelijkheden in het maken van meer onderscheid naar recidive en bedrijfsgrootte. Dit zou betekenen hogere boetebedragen, maar meer mogelijkheden voor matiging bij een eerste overtreding of voor kleinere bedrijven. Daarnaast zet de minister in op het vergroten van de pakkans in het kader van de versterkte handhavingsstrategie mest. Dit betekent gebiedsgerichte en risicogerichte handhaving, verbeteren van de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen toezichthouders, betere gebruikmaking van datatechnologie en modernisering van verantwoordingssystemen zodat meststromen ‘real time’ kunnen worden gevolgd.

Een voorzichtige conclusie is dan ook dat de boetebedragen op het huidige niveau zullen blijven of  mogelijk zelfs worden verhoogd in combinatie met  aanvullende sancties, meer mogelijkheden matiging en onderscheid naar bedrijfsomvang. Daarbij is het jammer dat de hoogte van de boetebedragen voortdurend en  rechtstreeks wordt gekoppeld aan fraude en deze boetebedragen ook van kracht zijn voor vergissingen of administratieve onvolkomenheden in de bedrijfsadministratie.

Lees hier het advies van het CDM