Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven uitspraak in een zaak waarin de stikstofverliezen bij melkvee aan de orde waren. Een melkveehouder kreeg een mestboete van € 15.605,10 wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in 2020. In hoger beroep stelde hij dat de minister bij de berekening van de mestproductie onvoldoende rekening had gehouden met gasvormige stikstofverliezen. De veehouder had voor zijn verantwoording gebruikgemaakt van de BEX-berekening, maar vond dat daarnaast een extra stikstofcorrectie moest worden toegepast.
Het College volgt dat betoog niet. De BEX-berekening is juist bedoeld als bedrijfsspecifieke methode voor melkvee en bevat al een correctie voor stikstofvervluchtiging. Wie daarvan wil afwijken, kan dat volgens de vrije bewijsleer proberen, maar moet dan wel met voldoende onderbouwd en betrouwbaar bewijs komen.
De bewijslastverdeling speelt daarbij een centrale rol. De minister moet aantonen dat de gebruiksnorm is overschreden en mag daarvoor uitgaan van de wettelijke systematiek en de BEX-berekening. Lukt dat, dan is het vervolgens aan de veehouder om aannemelijk te maken dat die berekening in zijn concrete geval niet klopt. Dat tegenbewijs mag in beginsel met alle middelen worden geleverd, maar moet wel voldoende specifiek, controleerbaar en overtuigend zijn. Een algemene verwijzing naar mogelijke stikstofverliezen of naar discussies over forfaits is daarvoor niet genoeg.
De veehouder had een eigen berekening overgelegd op basis van de zogenoemde NP-methode. Die methode wordt in het boetebeleid gebruikt voor staldieren. Volgens het College is daarmee nog niet aannemelijk gemaakt dat deze methode ook geschikt en wetenschappelijk aanvaard is voor toepassing binnen de BEX-berekening voor melkvee. Algemene rapporten en verwijzingen naar latere aanpassingen van forfaits en de Handreiking BEX zijn daarvoor onvoldoende. Ook het beroep op het nog niet vastgestelde protocol stikstofgat helpt de veehouder niet.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Het College benadrukt dat de Meststoffenwet en de uitvoeringsregels verschillende berekeningswijzen kennen voor graasdieren, melkkoeien en staldieren. Dat verschil maakt niet dat melkveehouders aanspraak hebben op dezelfde stikstofcorrectie als bij staldieren.
Ook het beroep op het legaliteitsbeginsel wordt afgewezen. Dat niet vooraf exact vaststaat welk tegenbewijs de minister of rechter overtuigend vindt, maakt de normstelling niet onduidelijk. De verboden gedraging — overschrijding van de gebruiksnormen — is voldoende bepaalbaar.
Daarmee blijft voor de praktijk wel een belangrijk probleem bestaan. Het College maakt duidelijk dat een veehouder bedrijfsspecifiek, controleerbaar en verifieerbaar tegenbewijs moet leveren, maar uit de uitspraak volgt niet concreet hoe dat bewijs er dan wél uit moet zien. Onduidelijk blijft welke gegevens, metingen, berekeningen of deskundigenrapporten nodig zijn om de hoogte van gasvormige stikstofverliezen op bedrijfsniveau aannemelijk te maken. De lat voor tegenbewijs is daarmee kenbaar hoog, maar de route om aan die lat te voldoen blijft beperkt uitgewerkt.
Dat maakt de bewijspositie van veehouders lastig. Zij mogen volgens de vrije bewijsleer afwijken van de standaardberekening, maar moeten dan onderbouwen waarom de uitkomst op hun bedrijf niet klopt. Zolang niet duidelijk is welke vorm van onderbouwing de minister en het College voldoende achten, blijft onzeker wat een veehouder in bezwaar of beroep concreet moet aanleveren om met succes een beroep te doen op hogere stikstofverliezen. De vraag die blijft luidt kortweg: Hoe dan?
De uitspraak bevestigt daarmee dat de vrije bewijsleer ruimte biedt, maar dat die ruimte praktisch wordt begrensd door de bewijslast. De minister hoeft niet elk denkbaar stikstofverlies afzonderlijk uit te sluiten als hij de overtreding met de gebruikelijke berekeningssystematiek heeft onderbouwd. Wie een BEX-uitkomst wil corrigeren, moet concreet aantonen waarom de berekening in het eigen bedrijf te laag uitkomt. Voor de praktijk betekent dit dat alternatieve berekeningen alleen kans maken als zij bedrijfsspecifiek, controleerbaar en methodisch stevig zijn onderbouwd. Vooralsnog rust daarmee op melkveehouders een onmogelijke bewijslast.
Lees hier de volledige uitspraak