Wie een (mest)boete krijgt opgelegd voor het niet voldoen aan de gebruiksnormen of de verantwoordingsplicht schrikt zich vaak het spreekwoordelijke hoedje over de hoogte van het bedrag waarmee men wordt geconfronteerd. Een boete van meerdere tienduizenden euro’s lijkt eerder regel dan uitzondering. De eerste reactie is vaak dat het boetebedrag buiten elke proportie en niet reëel is. Wanneer dit argument op deze wijze wordt geformuleerd in een zienswijze is het nooit en direct een aanleiding voor matiging van een boete. Maar wat dan wel ?
Een bestuurlijke boete heeft enerzijds het doel om af te schrikken (het zogenaamd ontmoedigen van non-conform gedrag). Anderzijds is het doel om een overtreder het onterecht genoten financieel voordeel te ontnemen. In de Meststoffenwet (hierna: Msw) is in verband met de rechtszekerheid, het voorkomen van geschillen over tarief en de noodzaak van het stellen van effectieve en vooral afschrikkende sancties als uitgangspunt gekozen het tarief van de boete in de wet zelf vast te leggen: het zijn hiermee wettelijk vastgelegde boetebedragen. Dit is gedaan in de artikelen 57 (of 58) van de Msw (met als basis een bedrag van 7 euro per kg stikstof en 11 euro per kg fosfaat).
De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) zegt hierover: “De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag. “
Met andere woorden: in beginsel is het niet mogelijk om van de wettelijk vastgelegde boetebedragen af te wijken ook al was het werkelijk genoten financiële voordeel (veel) kleiner. De boetebedragen staan vast, ook al zijn deze hoog. Dit is een bewuste keuze van de wetgever die daarbij al een evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. Het bestuur en de rechter dienen daarmee in beginsel uit te gaan van deze afweging van de wetgever…….in beginsel…
Het kan namelijk voorkomen dat in een specifieke situatie onverkorte toepassing van artikel 57 (of 58) van de Meststoffenwet onbillijk uitwerkt. Omwille van deze reden moet het bestuur en de rechter wel een afweging maken over het feit dat de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Dit gebeurt bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen aan de hand de artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken.
Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in een concreet geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden bij de vaststelling van het boetebedrag. Een aardig voorbeeld van zo’n afweging vormt deze casus, waarin het feit dat het betreffende bedrijf geen mest behoefde af te voeren, maar de gebruiksnormen had overschreden door een te hoge mestaanvoer, en daarmee geen transportkosten had uitgespaard, een dergelijke omstandigheid vormde.
Bovenstaande betekent dat wanneer binnen een procedure de redelijkheid en billijkheid van de opgelegde boete ter discussie wordt gesteld, dit alleen maar succesvol zal zijn wanneer specifieke omstandigheden kunnen worden aangeduid die gelden voor het betreffende bedrijf in de gegeven situatie en bovendien kan worden onderbouwd dat de wetgever geen rekening heeft gehouden met deze omstandigheden bij de vaststelling van de vaste boetebedragen. Of en wanneer dit het geval is vraagt kennis van de specifieke materie en kennis van de praktijk en is meer dan de constatering dat het boetebedrag wel heel erg hoog is.