Natuurterrein of landbouwgrond: beperkingen in gebruik geven de doorslag

Een regelmatig terugkerend discussiepunt is de vraag of een perceel moeten worden gezien als landbouwgrond of niet. Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) hierover een heldere uitspraak over het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurterrein.

Appellant voert een veehouderijbedrijf. Naar aanleiding van een onderzoek door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), is een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnormen. De door appellant als grasland opgegeven percelen met een omvang van ongeveer 7 hectare, die op basis van een pachtovereenkomst met Staatsbosbeheer bij appellant in gebruik zijn, zijn bij de berekening van het gebruik van meststoffen niet als landbouwgrond meegerekend, omdat deze percelen volgens de staatssecretaris als hoofdfunctie natuur hebben. De rechtbank heeft deze beslissing in stand gelaten.

bloemrijk grasland

Soms is het niet duidelijk of een perceel mag worden gezien als landbouwgrond of natuurterrein

Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank op grond van een onjuiste interpretatie van het pachtcontract tussen hem en Staatsbosbeheer tot het oordeel is gekomen dat de desbetreffende percelen de hoofdfunctie natuur hebben. Appellant wijst in dit verband op percelen met agrarisch natuurbeheer SNL-a. Dit type percelen “met uitgestelde maaidatum en het niet mogen bemesten” telt mee binnen het stelsel van gebruiksnormen. Er is geen enkele reden de percelen van Staatsbosbeheer in dit geval dan niet mee tellen.

Het College stelt in haar oordeel dat Artikel 1, aanhef en onder g, van de Msw “landbouw” definieert als akkerbouw, veehouderij, tuinbouw en bosbouw. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de Msw is “landbouwgrond” grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Het begrip “natuurterrein” is sinds 1 januari 2006 niet meer gedefinieerd in de Msw. De achtergrond hiervan is dat gekozen is voor twee gescheiden mestregimes: voor landbouwgrond, waarop de gebruiksnormen van de Msw van toepassing zijn, en voor natuurterrein, waarvoor afzonderlijke beheersregelingen en het Besluit gebruik meststoffen gelden. Daarbij is niet van belang of het natuurterreinen betreft in gebruik bij landbouwbedrijven, natuurbeschermingsorganisaties, landgoederen of anderszins (Kamerstukken II, 2004-2005, 29930, nr 3, blz 65-67 en 111).

Voor 1 januari 2006 luidde de definitie van “natuurterrein” in artikel 1, aanhef en onder v, van de Msw: grond met een houtopstand, alsmede heideveld, ven, hoogveenterrein, zandverstuiving, duinterrein, kwelder, schor, gors, slik, riet- en ruigtland, griend en laagveenmoeras, waarop een beheer wordt gevoerd dat aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. Uit de definitie die sinds 1 januari 2006 is opgenomen in artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit gebruik meststoffen, blijkt dat aan de bestaande definitie in dat Besluit is toegevoegd: grasland of bouwland dat de hoofdfunctie natuur heeft.

In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 26 oktober 2005, houdende wijziging van het Besluit gebruik meststoffen, het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (aanscherping gebruiksregels meststoffen) (Stb 2005, 548, blz 28) staat ten aanzien van het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurterrein onder meer het volgende vermeld: “Gegeven de ruime definitie van landbouwgrond in de Meststoffenwet, namelijk grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend (artikel 1, eerste lid, onderdeel g) kan, ingeval natuurterrein voor enige vorm van landbouw in gebruik is, de vraag rijzen of sprake is van landbouwgrond, dan wel van natuurterrein. Ingeval sprake is van een beheersregime dat een aanmerkelijke inperking van de landbouwactiviteit en het daarmee samenhangende gebruik van meststoffen met zich brengt, zal dat in het algemeen leiden tot de conclusie dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. De met het oog op bescherming van natuurwaarden gestelde voorwaarden aan beheersregimes betreffen enkel soorten beheer waarbij geen normaal landbouwkundig gebruik aan de orde is en waarbij dus geen sprake kan zijn van landbouwgrond.”

Gelet op het vorenstaande oordeelt het College aan de hand van de feitelijke omstandigheden of sprake is van een zodanige inperking van de landbouwactiviteit dat geen sprake is van landbouwgrond maar van natuurterrein met de hoofdfunctie natuur (zie de uitspraak van het College van 6 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:259).

Het College komt op basis van bovenstaande tot het volgende oordeel: Appellant liet de desbetreffende percelen door pony’s beweiden en dat zijn landbouwactiviteiten. Artikel 6 van de pachtovereenkomst bevat de volgende beperkingen van de bedrijfsvoering. Beweiding of begrazing is niet toegestaan buiten het tijdvak van 15 april tot 15 november, met stieren, of met meer dan drie groot vee-eenheden (GVE) per hectare. Het bijvoeren van dieren waarmee wordt beweid of begraasd, is niet toegestaan. Appellant dient zich te onthouden van iedere vorm van bemesting van de percelen. Werkzaamheden die de flora, fauna en/of bodem kunnen schaden, bijvoorbeeld het scheuren en doorzaaien van grasland, zijn verboden, net als graafwerkzaamheden en het maken van voederkuilen, afvalhopen of mesthopen. Maaien is appellant enkel toegestaan vanaf 15 juli, het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen is verboden, en appellant mag zich uitsluitend te voet op het gepachte begeven. Het wijzigen van de waterhuishouding, beregenen of bevloeien en draineren zijn verboden. Deze beperkingen zijn, naar het oordeel van het College, specifiek gericht op het in stand laten en het beschermen van de natuurwaarden van de percelen. Dit komt ook tot uitdrukking in de in de pachtovereenkomst opgenomen geboden dat appellant gedoogt dat de gepachte percelen opengesteld (kunnen) worden voor publiek en dat wetenschappelijk onderzoek verricht wordt. Hierbij komt dat de pachtprijs van € 77,- per hectare voor landbouwgrond ongewoon laag zou zijn. Het College oordeelt op basis van bovenstaande dat de gesloten pachtovereenkomst dusdanige beperkingen gesteld dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein met de hoofdfunctie natuur.

Nu de percelen natuurterrein zijn met de hoofdfunctie natuur, vallen zij buiten het regime van de Msw, en blijven zij op grond van artikel 3, tweede lid, van de Msw bij de berekening van de gebruiksnormen buiten beschouwing. Het College is het in dit verband ook eens met de rechtbank dat de in de pachtovereenkomst aan landbouwactiviteiten verbonden beperkingen in hun onderlinge verband moeten worden bezien. Met de stelling dat de pachtovereenkomst beweiding en begrazing toestaat met een zware veebezetting van 3GVE per hectare, gaat appellant ervan uit dat die clausule in de pachtovereenkomst is bedoeld als een maximum aan de gemiddelde veebezetting over twaalf maanden. Wat er overigens zij van die uitleg, deze ziet in elk geval eraan voorbij dat de pachtovereenkomst beweiding en begrazing slechts over zeven maanden toestaat. Dat appellant schriftelijke toestemming aan Staatsbosbeheer kan vragen om een of meer van de beperkingen aan zijn bedrijfsvoering op de gepachte percelen niet in acht te hoeven nemen, doet aan het voorgaande niet af.

Lees hier de volledige uitspraak