Een melkveebedrijf, een akkerbouwbedrijf van de zoon en enkele hectares landbouwgrond van de (groot)moeder worden door RVO administratief als één landbouwbedrijf behandeld. Daardoor vervalt de derogatie, ontstaat volgens RVO een overschrijding van de gebruiksnorm en volgt een bestuurlijke boete. De opmerkelijke vraag is vervolgens niet alleen óf er een overtreding is, maar vooral aan wie de boete mag worden opgelegd.
De casus speelt in 2022. Een echtpaar exploiteert een melkveehouderijbedrijf met ongeveer 75 hectare landbouwgrond. Circa 82% daarvan bestaat uit grasland. Het bedrijf beschikt over een derogatievergunning en voldoet volgens de afzonderlijke bedrijfsadministratie aan de voorwaarden voor derogatie.
Daarnaast exploiteert de zoon een eigen akkerbouwbedrijf met ruim 20 hectare landbouwgrond, hoofdzakelijk snijmaïs. De moeder van één van de echtgenoten heeft nog ongeveer 5 hectare landbouwgrond op haar naam staan. Op de gronden van de zoon en de (groot)moeder wordt dierlijke mest van het melkveebedrijf aangewend. Afzonderlijk bezien voldoen alle drie de bedrijven aan de gebruiksnormen.
RVO volgt die afzonderlijke benadering echter niet. Volgens RVO zijn de bedrijven administratief onvoldoende van elkaar gescheiden. Daarom worden het melkveebedrijf, het akkerbouwbedrijf van de zoon en de grond van de moeder aangemerkt als één landbouwbedrijf. Die samenvoeging heeft grote gevolgen. Na samenvoeging wordt niet meer voldaan aan de 80%-graslandeis voor derogatie. De derogatievergunning wordt ingetrokken en het mestgebruik wordt vervolgens getoetst aan de reguliere gebruiksnorm in plaats van aan de derogatienorm.
Daaruit volgt volgens RVO een overschrijding van de gebruiksnorm. Het boetebedrag komt uit op € 21.000.
De vervolgvraag is dan aan wie die boete wordt opgelegd. RVO kiest voor de zwaarste variant: niet één boete voor het geheel en ook geen verdeling over de betrokken entiteiten, maar driemaal de volledige boete. Het echtpaar, de zoon en de moeder worden door RVO ieder als medepleger aangemerkt. Daardoor ontvangt ieder van hen afzonderlijk een boete van € 21.000. In totaal gaat het dus om € 63.000.
Die benadering roept een fundamentele vraag op over medeplegen in het bestuursrecht. Voor medeplegen is niet voldoende dat meerdere personen of bedrijven achteraf binnen één administratieve beoordeling worden betrokken. Er moet sprake zijn van een voldoende bewuste en nauwe samenwerking bij de overtreding (RVO veronderstelt daarbij zoiets als op de foto). Dat vereist een afzonderlijke beoordeling van de rol en bijdrage van iedere betrokkene. Het enkele feit dat RVO meerdere bedrijven als één landbouwbedrijf aanmerkt, betekent daarom niet automatisch dat alle betrokkenen ook medepleger zijn van dezelfde overtreding. De kwalificatie “één landbouwbedrijf” ziet in de eerste plaats op de meststoffenrechtelijke beoordeling van de bedrijfsvoering en de gebruiksnormen. Medeplegen ziet op daderschap en verwijtbaarheid. Dat zijn verschillende vragen.
Voor de praktijk is vooral van belang dat RVO bij zo’n boete concreet moet motiveren waarom iedere afzonderlijke betrokkene als medepleger kan worden aangemerkt. Welke handelingen heeft die betrokkene verricht? Waaruit blijkt de bewuste samenwerking? Wat was de feitelijke bijdrage aan de gestelde overschrijding? En waarom is het evenredig om aan ieder de volledige boete op te leggen?
Zeker bij familiebedrijven, samenwerkingsconstructies en gronden die binnen de familie worden gebruikt, kan de administratieve verwevenheid groot zijn. Dat maakt zorgvuldige vastlegging van gebruik, zeggenschap, betalingsstromen, mestaanwending en feitelijke bedrijfsvoering noodzakelijk. Maar ook voor RVO geldt dat een herkwalificatie van meerdere bedrijven tot één landbouwbedrijf niet zonder meer de stap naar medeplegen draagt.
De les voor de praktijk is helder: wie werkt met familiegrond of nauw verbonden bedrijven moet de zelfstandigheid van die bedrijven niet alleen feitelijk, maar ook administratief kunnen onderbouwen. Tegelijk verdient een boete wegens medeplegen altijd afzonderlijke toetsing. Een volledige boete voor iedere betrokkene vraagt om meer dan de constatering dat de bedrijven achteraf als één geheel worden gezien.
Tegen het besluit van RVO is bezwaar ingesteld: wordt vervolgd dus!!