In het eerste deel van deze reeks stond de vraag centraal of een bedrijfsspecifieke berekening automatisch ook een nauwkeurigere berekening oplevert. De Bedrijfsspecifieke Excretie (BEX) gebruikt immers veel meer informatie over het individuele melkveebedrijf dan de wettelijke excretieforfaits. De BEX houdt onder meer rekening met de samenstelling van de veestapel, de melkproductie, het rantsoen, de voederwaarden, de beweiding, het stalsysteem en de mestsoort. Daarmee kan de berekende excretie beter worden gedifferentieerd naar de bedrijfsvoering. Maar daarmee is nog niet duidelijk hoe dicht de berekende uitkomst bij de werkelijke excretie ligt.
In dit tweede deel staat daarom een andere vraag centraal: Hoe groot is de onzekerheid van de BEX en is die onzekerheid voldoende inzichtelijk gemaakt?
Dat is geen theoretische discussie. De BEX kan worden gebruikt als bewijs dat de werkelijke stikstof- en fosfaatexcretie van een melkveebedrijf afwijkt van de wettelijke forfaits. De uitkomst kan daardoor rechtstreeks van invloed zijn op de beoordeling of een bedrijf heeft voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht. RVO controleert daarbij vooral de juistheid van de ingevoerde gegevens en de aannemelijkheid van de uitkomst. Juist dan is van belang te weten hoeveel onzekerheid in die uitkomst besloten ligt.
Een berekende waarde is geen exacte waarde Een BEX-uitkomst wordt doorgaans weergegeven als één concreet getal. Bijvoorbeeld: 
De netto stikstofexcretie bedraagt 15.840 kilogram stikstof.
Zo’n exact weergegeven uitkomst kan de indruk wekken dat ook de werkelijke excretie met dezelfde precisie is vastgesteld. Dat is echter niet het geval.De BEX is geen meting van de totale hoeveelheid stikstof die door de dieren wordt opgenomen, uitgescheiden en vervolgens via gasvormige processen verloren gaat. De uitkomst wordt opgebouwd uit een reeks administratieve gegevens, analyses, schattingen, rekenregels en emissiefactoren.
RVO vermeldt zelf dat de stikstof- en fosforopname van het melkvee niet rechtstreeks kan worden gemeten. Daarom wordt een omweg gevolgd via de berekende energiebehoefte en energieopname van het melkvee. Die rekenwijze is grotendeels gebaseerd op modellen van Wageningen University & Research. Een uitkomst van 15.840 kilogram moet daarom niet worden gelezen als een exact gemeten hoeveelheid. Het is de uitkomst van een model dat, gegeven de gebruikte invoer en aannames, tot deze waarde komt.
De relevante vraag is vervolgens hoe groot het verschil kan zijn tussen deze berekende waarde en de werkelijke excretie.
Drie soorten onzekerheid
Voor een goede beoordeling moet onderscheid worden gemaakt tussen ten minste drie soorten onzekerheid:
- onzekerheid in de invoergegevens;
- onzekerheid in de rekenregels en modelaannames;
- onzekerheid in de vertaling van gemiddelden naar het individuele bedrijf
Deze onzekerheden kunnen elkaar beïnvloeden en gezamenlijk doorwerken in de einduitkomst.
Onzekerheid in de invoergegevens
Een deel van de invoer van de BEX is rechtstreeks afkomstig uit de bedrijfsadministratie. Denk aan aantallen dieren, melkproductie, aangevoerd krachtvoer en aangekochte voedermiddelen. Andere gegevens worden vastgesteld aan de hand van bemonstering, analyse, voorraadmetingen en berekeningen. Vooral bij de hoeveelheid eigen geteeld ruwvoer kunnen aanzienlijke onzekerheden ontstaan. De hoeveelheid verbruikt voer volgt mede uit de beginvoorraad, de geoogste hoeveelheid, de aan- en afvoer, de eindvoorraad, het drogestofgehalte, de dichtheid van de kuil en de opslagverliezen.
Een beperkte afwijking in de afmetingen of dichtheid van een kuil kan doorwerken in de berekende hoeveelheid opgenomen voer. Die voeropname werkt vervolgens weer door in de berekende stikstofopname en uiteindelijk in de bruto-excretie. Ook de kwaliteit van het voer is niet zonder onzekerheid. Een analysemonster moet representatief zijn voor een volledige partij voer die soms gedurende maanden wordt gevoerd. In werkelijkheid varieert de samenstelling binnen een kuil. De BEX rekent echter noodzakelijkerwijs met de beschikbare analysewaarden. De betrouwbaarheid van de uitkomst is daarom sterk afhankelijk van de kwaliteit van de ingevoerde gegevens.
De voeropname wordt niet rechtstreeks gemeten
Een fundamenteel onderdeel van de BEX is de berekening van de stikstofopname door het melkvee. Die opname wordt niet rechtstreeks vastgesteld. De BEX berekent eerst de energiebehoefte van de dieren. Op basis daarvan wordt de energieopname bepaald. Vervolgens wordt deze energieopname verdeeld over de verschillende voedermiddelen, waarna met de stikstof- en fosforgehalten de mineralenopname wordt berekend.
De berekeningsroute luidt daarmee: energiebehoefte → energieopname → voeropname → stikstofopname → bruto-excretie.
Iedere stap berust op aannames en rekenregels. De berekende voeropname kan biologisch aannemelijk en wetenschappelijk goed onderbouwd zijn, maar blijft een schatting. Een onzekerheid in de berekende voeropname werkt daardoor vrijwel rechtstreeks door in de uiteindelijke stikstofexcretie.
Gasvormige stikstofverliezen: onmeetbaar op het bedrijf, maar exact in de boeteberekening?
Juist bij de gasvormige stikstofverliezen wordt de spanning tussen wetenschappelijke onzekerheid en juridische toepassing bijzonder zichtbaar. Niemand kan achteraf exact vaststellen hoeveel stikstof op één individueel melkveebedrijf in een bepaald kalenderjaar als ammoniak, stikstofgas, lachgas of stikstofoxiden is verdwenen. Deze gassen worden tijdens verschillende biologische processen gevormd en verdwijnen naar de atmosfeer. Zij worden niet opgevangen, gewogen of per bedrijf geregistreerd.
Een veehouder kan aan het einde van het jaar geen meter aflezen waarop staat hoeveel kilogram stikstof uit zijn stal en mestopslag is vervluchtigd. Ook een toezichthouder kan deze hoeveelheid achteraf niet reconstrueren door de administratie of de mestvoorraden te controleren. Zodra de stikstof gasvormig is verdwenen, laat zij geen rechtstreeks meetbaar spoor meer achter. De omvang van deze verliezen kan daarom uitsluitend worden benaderd met modellen, emissiefactoren en wetenschappelijke aannames.
Wetenschappelijk gezien is de uitkomst dus een schatting. In een boeteprocedure dreigt die schatting echter van karakter te veranderen. Het berekende verlies wordt opgenomen in een mineralenbalans en uitgedrukt in een exact aantal kilogrammen stikstof. Het verschil tussen de berekende productie, de aan- en afvoer en de toegestane gebruiksruimte kan vervolgens worden aangemerkt als een normoverschrijding.
Daarmee ontstaat een opmerkelijke situatie. De veehouder kan de werkelijke gasvormige verliezen niet meten. RVO kan deze verliezen evenmin meten. De NVWA kan ze niet achteraf vaststellen. Ook een deskundige kan niet exact reconstrueren hoeveel stikstof op dat specifieke bedrijf werkelijk naar de atmosfeer is verdwenen. Toch verschijnt in het boetebesluit één exact getal. Niet omdat het verlies exact is waargenomen, maar omdat binnen het rekenmodel een bepaalde emissiefactor wordt toegepast. Daarmee lijkt de overheid in de boeteprocedure over een nauwkeurigheid te beschikken die buiten die procedure wetenschappelijk niet bestaat.
Dat is uiteraard niet letterlijk zo. Ook de minister meet de verliezen niet. Hij gebruikt dezelfde modellen en emissiefactoren. Het verschil is dat de onzekerheid van die factoren in het uiteindelijke besluit meestal niet zichtbaar terugkomt. De modeluitkomst wordt niet gepresenteerd als een schatting met een bandbreedte, maar als één vaststaande waarde. Een verlies dat wetenschappelijk slechts binnen een zekere marge kan worden benaderd, krijgt daardoor juridisch het uiterlijk van een exact vastgesteld feit.
Schijnnauwkeurigheid
In de meet- en modelkunde bestaat hiervoor een bekend begrip: schijnnauwkeurigheid (false precision). Een rekenmodel kan zonder moeite een uitkomst produceren van bijvoorbeeld 15.842 kilogram stikstof. Dat betekent echter niet dat de werkelijke excretie ook met een nauwkeurigheid van één kilogram bekend is. Het aantal cijfers achter de berekening zegt niets over de onzekerheid van de gebruikte invoergegevens en emissiefactoren. Een eenvoudige vergelijking maakt dat duidelijk: Ook een moderne weersverwachting is gebaseerd op uiterst geavanceerde modellen. Wanneer een weersbericht voorspelt dat morgen 17,8 millimeter regen zal vallen, zal niemand aannemen dat exact die hoeveelheid zal worden gemeten. Iedereen begrijpt dat het om een wetenschappelijk onderbouwde verwachting gaat, met een bepaalde onzekerheidsmarge.
Voor de BEX geldt in wezen hetzelfde. Het feit dat het model één exact getal presenteert, betekent nog niet dat de werkelijke stikstofexcretie met dezelfde precisie bekend is. Precisie is iets anders dan nauwkeurigheid.
Van modelschatting naar juridisch feit
Deze overgang van een wetenschappelijke schatting naar een juridisch feit verdient bijzondere aandacht. Een emissiefactor van bijvoorbeeld 14,3% betekent niet dat op ieder melkveebedrijf exact 14,3% van de TAN als ammoniak vervluchtigt. Achter zo’n gemiddelde schuilt een spreiding. Sommige bedrijven zullen een lagere emissie hebben, andere juist een hogere. Wanneer die gemiddelde factor op één individueel bedrijf wordt toegepast, wordt impliciet aangenomen dat dit bedrijf zich gedraagt als het gemiddelde bedrijf waarop de emissiefactor is gebaseerd. Dat hoeft niet zo te zijn. De feitelijke emissie kan worden beïnvloed door onder meer temperatuur, ventilatie, vloerbevuiling, mestverblijftijd, zuurgraad, mesttemperatuur, stalmanagement, opslagomstandigheden en vele andere factoren die niet volledig in het model zijn opgenomen. De berekende uitkomst is daardoor zeer precies, maar dat betekent nog niet dat zij ook feitelijk even nauwkeurig is.
Wie draagt het risico van de onzekerheid?
Juist in een boeteprocedure wordt deze vraag relevant. Wanneer het werkelijke gasvormige verlies hoger was dan het model berekent, blijft volgens de berekening meer stikstof in de mest aanwezig dan in werkelijkheid het geval was. De berekende normoverschrijding kan daardoor groter uitvallen. Wanneer het werkelijke verlies juist lager was, kan het tegenovergestelde optreden. Zonder inzicht in de foutmarge kan niet worden vastgesteld waar binnen deze bandbreedte het individuele bedrijf zich bevindt. De vraag is daarom wie het risico van deze onzekerheid draagt. Komt dit risico volledig voor rekening van de veehouder, omdat hij moet aantonen dat de modelberekening in zijn geval niet juist is? Of moet de overheid, zeker wanneer zij een bestuurlijke boete oplegt, aannemelijk maken dat de gebruikte modeluitkomst voldoende betrouwbaar is om een overtreding vast te stellen?
Van een veehouder kan moeilijk worden verlangd dat hij exact bewijst hoeveel stikstof gasvormig verloren is gegaan, wanneer algemeen wordt erkend dat deze verliezen niet rechtstreeks op bedrijfsniveau kunnen worden gemeten. Een wetenschappelijk onderbouwd gemiddelde is immers nog geen exacte vaststelling van de emissie op één individueel bedrijf.
Een asymmetrie in de bewijspositie
Hier ontstaat een duidelijke asymmetrie. De minister mag gebruikmaken van algemene modellen, gemiddelden en emissiefactoren. De veehouder wordt daarentegen geacht aannemelijk te maken dat de berekende uitkomst in zijn specifieke situatie niet juist is. Maar juist de gegevens die daarvoor nodig zouden zijn, bestaan vaak niet. De veehouder kan geen jaarmonster nemen van de vervluchtigde stikstof. Hij kan geen weegbon overleggen van de hoeveelheid stikstofgas die de mestopslag heeft verlaten. Ook kan hij achteraf niet vaststellen hoeveel ammoniak gedurende het jaar daadwerkelijk uit zijn stal is geëmitteerd. Het gevolg is dat een generieke modelschatting als uitgangspunt wordt genomen, terwijl voor afwijking daarvan een bewijsniveau wordt verlangd dat in de praktijk nauwelijks haalbaar lijkt.
De paradox van de gasvormige verliezen
De kern laat zich eenvoudig samenvatten. Gasvormige stikstofverliezen zijn op een individueel bedrijf niet exact meetbaar en achteraf niet exact reconstrueerbaar. De wetenschap kan deze verliezen slechts benaderen met modellen en gemiddelde emissiefactoren. Maar zodra dezelfde verliezen onderdeel worden van een boeteberekening, worden zij uitgedrukt in één exact aantal kilogrammen en behandeld als onderdeel van een sluitende mineralenbalans.
Dat leidt tot een opmerkelijke paradox: Niemand kan exact vaststellen hoeveel stikstof gasvormig verloren is gegaan, maar in de boeteprocedure lijkt het exacte verlies toch bekend. Niet omdat de minister meer kan meten dan de wetenschap of de veehouder, maar omdat de onzekerheid van het model in het uiteindelijke besluit grotendeels buiten beeld raakt.
Nauwkeurig genoeg voor welk doel?
De vraag of een model voldoende nauwkeurig is, kan niet los worden gezien van het doel waarvoor het wordt gebruikt. Voor bedrijfsmanagement kan een model uitstekend bruikbaar zijn wanneer het trends en verschillen tussen jaren zichtbaar maakt. Voor wetenschappelijk onderzoek kan een model waardevol zijn wanneer het op groepsniveau betrouwbare gemiddelden voorspelt. Voor een individuele handhavings- of boeteprocedure gelden echter andere eisen. Dan wordt de uitkomst toegepast op één bedrijf, in één kalenderjaar en mogelijk bij een relatief geringe berekende normoverschrijding.
Een model kan dus uitstekend geschikt zijn voor beleid en bedrijfsmanagement, zonder dat daarmee automatisch vaststaat dat dezelfde uitkomst ook zonder meer geschikt is als bewijs in een individuele sanctieprocedure.
Conclusie
De BEX is een geavanceerd managementinstrument dat aanzienlijk meer bedrijfsspecifieke informatie gebruikt dan de wettelijke excretieforfaits. Dat maakt de berekening verfijnder en gevoeliger voor verschillen tussen melkveebedrijven. Tegelijkertijd blijft de berekening van de gasvormige stikstofverliezen grotendeels gebaseerd op modellen en emissiefactoren. De feitelijke emissie op het individuele bedrijf wordt niet gemeten en kan achteraf ook niet exact worden vastgesteld. Dat maakt de BEX niet onbruikbaar. Het betekent wel dat de uitkomst een wetenschappelijk onderbouwde modelschatting is en geen rechtstreeks waargenomen feit.
Naarmate aan die modelschatting grotere juridische gevolgen worden verbonden, nemen ook de eisen toe die aan de transparantie, de validatie en de motivering van het model mogen worden gesteld. Van de overheid kan niet worden verlangd dat zij het onmogelijke bewijst. Als de wetenschap de werkelijke gasvormige stikstofverliezen niet exact kan vaststellen, kan ook de overheid dat niet. Maar juist daarom mag evenmin zonder meer worden gedaan alsof een modelschatting hetzelfde is als een vaststaand feit.
Die constatering vormt de brug naar het derde deel van deze reeks. Daarin staat niet langer de wetenschap centraal, maar het bestuursrecht. Welke eisen stellen het zorgvuldigheidsbeginsel, de motiveringsplicht en het bewijsrecht aan het gebruik van wetenschappelijke modellen? En welke betekenis heeft een onbekende foutmarge wanneer een modelschatting de grondslag vormt voor een belastend besluit of zelfs een bestuurlijke boete?