Wie de Meststoffenwet overtreedt, belandt niet automatisch in het strafrecht. In de praktijk kent de handhaving twee sporen: het bestuursrechtelijke spoor en het strafrechtelijke spoor. Dat onderscheid is voor landbouwers, intermediairs, maar ook adviseurs essentieel, omdat het veel zegt over het bevoegd gezag, het type verwijt en de mogelijke gevolgen van een dossier. RVO en NVWA controleren samen op naleving van de mestregels; afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding gaat een rapport vervolgens naar RVO of naar het Openbaar Ministerie.
Bij veel overtredingen van de Meststoffenwet is het bestuursrecht het uitgangspunt. RVO voert administratieve controles uit en neemt, na hoor en wederhoor, een besluit waartegen bezwaar mogelijk is. De NVWA doet daarnaast bedrijfsbezoeken en wegcontroles; constateert zij een overtreding, dan wordt daarvan een rapport opgemaakt dat naar RVO of naar het OM gaat. Dat laat meteen het praktische verschil zien: bestuursrechtelijke handhaving draait vooral om correctie, normhandhaving binnen het stelsel en het opleggen van bestuurlijke maatregelen, waaronder bestuurlijke boetes.
Het strafrechtelijke spoor is doorgaans bedoeld voor de ernstiger categorie zaken, zoals dossiers waarin opzet, fraude, valsheid in geschrift of doelbewuste ontduiking van de mestregels wordt vermoed. De Wet op de economische delicten maakt duidelijk dat economische delicten misdrijven zijn als zij opzettelijk zijn begaan; zonder opzet zijn zij overtredingen. Overtredingen van voorschriften uit de Meststoffenwet vallen binnen dat systeem, zodat de zaak in zwaardere gevallen bij opsporingsdiensten, het OM en uiteindelijk de strafrechter kan belanden.
Dat onderscheid is juridisch en praktisch relevant. Het bestuursrecht is in de kern gericht op herstel, naleving en afdoening binnen het bestuursrechtelijke stelsel van de Meststoffenwet. Het strafrecht heeft een ander karakter: bestraffing van ernstig verwijtbaar gedrag en normbevestiging in zaken met een zwaardere maatschappelijke lading. Wie een mestdossier beoordeelt, moet daarom niet alleen kijken naar welke norm is overtreden, maar ook naar de vraag hoe de overheid het verwijt inkleurt: als een bestuurlijk te corrigeren schending, of als een strafwaardig feitencomplex. Die keuze wordt in de handhavingspraktijk zichtbaar in de rolverdeling tussen RVO, NVWA en OM.
Dat een zaak bestuursrechtelijk wordt afgedaan, betekent overigens niet dat de gevolgen beperkt blijven. De Meststoffenwet kent bestuurlijke boetes met vaak vaste (gefixeerde) boetebedragen en voor bepaalde overtredingen verwijst de wet naar stevige wettelijke maxima. Ook het actuele boetebeleid van RVO laat zien dat bestuursrechtelijke handhaving binnen het mestdomein bepaald niet vrijblijvend is. Voor ondernemers is daarom een misverstand om te denken dat alleen het strafrecht “echt pijn doet”; ook een bestuursrechtelijk traject kan financieel en bedrijfsmatig zwaar uitpakken.
Belangrijk is ook dat bestuursrecht en strafrecht niet onbeperkt naast elkaar kunnen worden ingezet voor precies dezelfde gedraging. Het Nederlandse sanctierecht kent daarvoor het una-via-beginsel: als voor hetzelfde feit al een strafrechtelijk traject in een bepaalde fase is beland, staat dat aan een bestuurlijke boete in de weg, en omgekeerd werkt die afbakening ook door in de keuze van het handhavingstraject. In mestzaken vraagt dat steeds om een scherpe analyse van het feitencomplex: gaat het werkelijk om hetzelfde feit, dezelfde normschending en dezelfde overtreder, of om verschillende gedragingen binnen één dossier?
Voor de praktijk is de hoofdregel helder. De meeste dossiers beginnen in het bestuursrechtelijke spoor, via controle door RVO en NVWA en afdoening door een bestuursorgaan. Het strafrecht komt vooral naar voren wanneer het dossier het karakter krijgt van opzettelijke fraude of andere ernstige economische delicten. Juist daarom is een vroege juridische duiding van een mestdossier zo belangrijk. Niet alleen de overtreden norm telt, maar ook de bewijspositie, de formulering van het verwijt en de vraag of het dossier bestuurlijk of strafrechtelijk wordt geladen.
Een overtreding van de Meststoffenwet is dus niet automatisch een strafzaak. Maar wie te snel denkt dat het “slechts” om bestuursrecht gaat, kan zich lelijk vergissen.