Het evenredigheidsbeginsel kan bij handhaving van de Meststoffenwet op verschillende manieren doorwerken. Dat blijkt uit een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven over een ingetrokken derogatievergunning en een bestuurlijke boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen. Hoewel de intrekking van derogatie na toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in stand blijft, wordt de boete vanwege de financiële positie van het bedrijf teruggebracht tot € 60.000. Na correctie wegens overschrijding van de redelijke termijn resteert uiteindelijk een boete van € 55.000.
De minister had de derogatievergunning over 2019 ingetrokken omdat de maatschap de gebruiksnormen had overschreden. Het College stelt vast dat de minister bevoegd was de vergunning in te trekken. Daarmee is echter nog niet gegeven dat van die bevoegdheid ook zonder meer gebruik mocht worden gemaakt. Intrekking van een derogatievergunning is een discretionaire bevoegdheid. Daarom moet de minister op grond van artikel 3:4 Awb de betrokken belangen afwegen en beoordelen of de nadelige gevolgen van de intrekking niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van het besluit. Die belangenafweging ontbrak zowel in het primaire besluit als in de beslissing op bezwaar.
Het College vernietigt de beslissing op bezwaar daarom voor zover die betrekking heeft op de intrekking. Dat betekent niet dat de derogatie wordt hersteld. Het College maakt vervolgens zelf de vereiste evenredigheidsafweging. Tegenover het financiële belang van de maatschap staat volgens het College het belang van naleving van de verplichtingen uit de Nitraatrichtlijn en de bescherming van de waterkwaliteit. Daarbij weegt zwaar dat sprake was van een grote overschrijding van de gebruiksnormen.
De door de maatschap aangevoerde omstandigheden leggen onvoldoende gewicht in de schaal. De financiële gevolgen waren niet met stukken onderbouwd. Ook het argument dat de mestboekhouding aan een adviseur was overgelaten, helpt niet. Het College benadrukt dat de naleving van de gebruiksnormen de eigen verantwoordelijkheid van de landbouwer blijft. De intrekking en de daaropvolgende uitsluiting van derogatie zijn daarom niet onevenwichtig. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit blijven in stand.
Bij de bestuurlijke boete pakt de evenredigheidstoets anders uit. Een mestboete is een punitieve sanctie waarop artikel 6 EVRM van toepassing is. De rechter moet daarom beoordelen of de hoogte van de boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. Bij wettelijk vastgestelde boetebedragen vindt die toets plaats via artikel 5:46, derde lid, Awb. De ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid geven het College geen reden voor verdere matiging. De overschrijdingen waren groot en de verantwoordelijkheid voor naleving lag bij de maatschap. De financiële draagkracht vormt in dit geval echter wel een bijzondere omstandigheid.
Uit de draagkrachtmeting bleek dat het bedrijf zowel zakelijk als privé zwaar was gefinancierd en al jaren niet aan de reguliere betalingsverplichtingen kon voldoen. Er bestond geen ruimte om de boete uit de normale betalingscapaciteit te voldoen. De minister had niettemin afgezien van verdere matiging omdat het eigen vermogen hoger was dan de boete. Het College vindt dat onvoldoende. Eigen vermogen betekent niet automatisch dat voldoende liquide middelen beschikbaar zijn. Verkoop van bedrijfsmiddelen om een boete te betalen is niet zonder meer een reële mogelijkheid. Bij een betalingsregeling van € 1.000 per maand zou betaling van de oorspronkelijke boete bovendien ongeveer dertien jaar duren. Het College acht, evenals de rechtbank, vijf jaar betaling met € 1.000 per maand passend en geboden. Dat correspondeert met een boete van € 60.000. Na beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn stelt het College de boete uiteindelijk vast op € 55.000.
De uitspraak laat voor de praktijk zien dat een beroep op evenredigheid concreet moet worden onderbouwd. Alleen stellen dat een maatregel grote financiële gevolgen heeft, is bij intrekking van derogatie onvoldoende. Bij een boete kan een gedocumenteerde draagkrachtanalyse daarentegen wel doorslaggevend zijn. Daarbij is niet alleen het eigen vermogen van belang, maar vooral de vraag of dat vermogen daadwerkelijk beschikbaar kan worden gemaakt en welke gevolgen betaling van de boete heeft voor de continuïteit van het bedrijf.
Lees hier de volledige uitspraak