Bij de berekening van mestboetes kan een verschil van enkele duizenden kilogrammen stikstof grote gevolgen hebben. De afgelopen jaren is daarom in verschillende procedures discussie gevoerd over het zogenoemde ‘stikstofgat’: de vraag of bij het bepalen van de mestproductie voldoende rekening wordt gehouden met gasvormige stikstofverliezen. Voor staldieren kent het boetebeleid hiervoor een specifieke berekeningswijze. Voor melkvee ligt dat anders.
Inmiddels heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in meerdere uitspraken duidelijk gemaakt hoe het tegen deze discussie aankijkt. Een algemene extra stikstofcorrectie voor melkvee wordt niet aanvaard. Daarmee is de discussie echter niet helemaal gesloten. Een melkveehouder mag proberen aannemelijk te maken dat op zijn bedrijf méér stikstof verloren is gegaan dan waarmee in de forfaits of BEX rekening wordt gehouden. De lat voor dat bewijs ligt hoog.
Staldieren en graasdieren zijn niet hetzelfde
Een belangrijk uitgangspunt is de uitspraak van het CBb van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724). Het College maakt daarin onderscheid tussen de wijze waarop de mestproductie van graasdieren en die van staldieren wordt bepaald. Bij graasdieren wordt gebruikgemaakt van forfaitaire productienormen. Bij het vaststellen daarvan is al rekening gehouden met gasvormige stikstofverliezen. Voor staldieren wordt de mestproductie anders berekend. Juist vanwege dat verschil hoeft de stikstofcorrectie die bij staldieren wordt toegepast niet zonder meer ook bij graasdieren te worden toegepast. Dat uitgangspunt is sindsdien verschillende malen bevestigd.
BEX bevat al een stikstofcorrectie
Bij melkkoeien wordt in mestboetezaken regelmatig gebruikgemaakt van de bedrijfsspecifieke excretie, de BEX. BEX is een vorm van vrij bewijs waarmee van de wettelijke forfaitaire berekening kan worden afgeweken. In de uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:471) bevestigde het College dat in stap 5 van de BEX al rekening wordt gehouden met stikstofverliezen. Dat betekent dat niet automatisch nog een tweede correctie voor een ‘stikstofgat’ bovenop de BEX kan worden gezet. Interessant is echter wat het College vervolgens overweegt. Een melkveehouder kan op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk maken dat de algemene methode van mestproductiebepaling in zijn specifieke situatie te hoog uitvalt. Daarvoor moet hij wel onderbouwd aangeven welke waarden op zijn bedrijf dan wél moeten worden gehanteerd en die waarden met bewijsstukken staven. Daar zit de opening. De vraag is alleen: Hoe dan?
Geen algemeen stikstofgat, wel bedrijfsspecifiek tegenbewijs
Die lijn is in 2026 verder uitgewerkt. In ECLI:NL:CBB:2026:181 en ECLI:NL:CBB:2026:182, beide van 28 april 2026, ging het opnieuw over melkveebedrijven die stelden dat de werkelijke stikstofvervluchtiging hoger was dan de vervluchtiging waarmee in BEX rekening was gehouden. Het College formuleert daarbij een belangrijk uitgangspunt: een melkveehouder kan op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk maken dat de correctie in de BEX-berekening in zijn specifieke situatie leidt tot een te laag berekende stikstofvervluchtiging. Daarmee zegt het College dus niet dat de uitkomst van BEX onaantastbaar is.
De betreffende veehouders slaagden echter niet in hun bewijs. Zij hadden de stikstofvervluchtiging berekend met de zogenoemde NP-methode, die in het boetebeleid wordt gebruikt voor staldieren. Volgens het College kan die methode niet zonder nadere wetenschappelijke onderbouwing worden overgezet naar melkvee. Ook verwijzingen naar algemene wetenschappelijke rapporten waren onvoldoende. Er moet worden aangetoond dat de gekozen berekeningswijze voor het betreffende melkveebedrijf geschikt en wetenschappelijk aanvaardbaar is.
Hogere forfaits vanaf 2025 helpen niet automatisch
Een ander argument dat regelmatig wordt aangevoerd, is dat de stikstofcorrectie in de excretieforfaits per 1 januari 2025 is verhoogd. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat in eerdere jaren met te lage verliezen is gerekend. Ook dat argument accepteert het College niet zonder meer. Dat de forfaits later zijn aangepast, betekent volgens het College niet dat de eerder geldende forfaits daarmee onjuist waren. De forfaits worden periodiek onderzocht en bijgesteld. Een latere aanpassing maakt de berekening over bijvoorbeeld 2017, 2018 of 2020 daarom niet met terugwerkende kracht onjuist. Zie onder meer ECLI:NL:CBB:2025:471 en ECLI:NL:CBB:2026:8.
Ook Rechtbank Overijssel kwam eerder tot die conclusie in ECLI:NL:RBOVE:2025:1293. De rechtbank achtte algemene onderzoeken van onder meer CBS en de Commissie Deskundigen Meststoffenwet onvoldoende om de in BEX opgenomen stikstofverliezen voor het concrete bedrijf terzijde te schuiven.
De bewijsopdracht wordt steeds duidelijker
De rechtspraak lijkt daarmee inmiddels een vrij duidelijke lijn te volgen. Wie uitsluitend stelt dat bij melkvee – net als bij staldieren – een algemeen of ‘bovenwettelijk’ stikstofgat moet worden toegepast, zal daar weinig mee bereiken. Ook een berekening waarbij simpelweg de NP-methode voor staldieren op melkvee wordt toegepast, is onvoldoende. Maar daarmee is niet gezegd dat hogere stikstofverliezen op een melkveebedrijf juridisch irrelevant zijn.
Het College bevestigt juist expliciet dat de vrije bewijsleer ruimte biedt voor tegenbewijs. De ondernemer moet dan aannemelijk maken dat de stikstofcorrectie waarmee in zijn concrete geval is gerekend te laag is. Dat vereist meer dan algemene literatuur. Het bewijs zal zoveel mogelijk moeten aansluiten bij het individuele bedrijf: rantsoen en voeropname, melkproductie, ureumgehalten, huisvestingssysteem, weidegang, mestopslag, meststromen, begin- en eindvoorraden en – niet in de laatste plaats – betrouwbare gegevens over afgevoerde mest. Dat laatste bleek bijvoorbeeld relevant in ECLI:NL:CBB:2025:471. Daar kon een berekend stikstofgat niet overtuigen omdat in de berekening forfaitair afgevoerde mest werd afgezet tegen de werkelijke mestproductie. Het College vond die vergelijking onvoldoende betrouwbaar voor het beoogde bedrijfsspecifieke bewijs.
Ook de meest recente rechtspraak houdt die deur open
De lijn is recent opnieuw bevestigd. In ECLI:NL:CBB:2026:412 van 1 september 2026 stelde de veehouder eveneens dat de stikstofvervluchtiging bij het melkvee op zijn bedrijf groter was dan waarmee in BEX rekening was gehouden. Het College herhaalt dat een melkveehouder op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk mag maken dat de BEX-correctie in zijn specifieke situatie tot een te lage stikstofvervluchtiging leidt. Ook in deze zaak lukte dat niet. De veehouder had onvoldoende onderbouwd waarom juist op zijn bedrijf de BEX-correctie tekortschoot en verwees naar de berekeningswijze voor staldieren. Dat was onvoldoende. Daarmee lijkt de kern van de huidige rechtspraak helder.
De minister werkt aan een protocol voor het stikstofgat
Interessant is dat niet alleen in de rechtspraak wordt gezocht naar een antwoord op de vraag hoe bedrijfsspecifieke stikstofverliezen kunnen worden aangetoond. Ook de minister onderkent dat de vrije bewijsleer op dit punt in de praktijk moeilijk toepasbaar is.
In een Kamerbrief over het mestbeleid heeft de minister aangegeven dat het voor een melkveebedrijf nu al mogelijk is om binnen de vrije bewijsleer aan te tonen dat het werkelijke stikstofverlies groter is dan de forfaitaire correctie waarmee wordt gerekend. De minister constateert daarbij echter dat dit niet altijd eenduidig of eenvoudig is. Om die reden is samen met RVO en Wageningen University & Research gewerkt aan een zogenoemd ‘protocol stikstofgat’. Dat protocol moet een systematiek bieden waarmee een melkveehouder op een representatieve, controleerbare en verifieerbare manier kan aantonen dat op zijn bedrijf sprake is van hogere stikstofverliezen en waarmee vervolgens de bedrijfsspecifieke stikstofproductie kan worden berekend.
Het concept sluit onder meer aan bij gegevens die al voor de BEX worden vastgelegd. Daarnaast spelen mestanalyses een belangrijke rol. Volgens de minister zijn belangrijke voorwaarden dat voldoende representatieve analyses beschikbaar zijn van de eigen, onbewerkte drijfmest die wordt aangewend of afgevoerd en dat voor de bedrijfsspecifieke excretie gebruik wordt gemaakt van de Handreiking BEX. Het conceptprotocol is inmiddels voorgelegd aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM). In juli 2026 heeft de minister de Tweede Kamer meegedeeld dat hij inmiddels een concept-review van de CDM heeft ontvangen. Hij wil die review met de CDM bespreken en streeft ernaar voor het einde van 2026 een besluit te nemen over de toepasbaarheid van het protocol stikstofgat.
Dat is voor de mestboetepraktijk een relevante ontwikkeling. De overheid erkent hiermee immers niet dat op ieder melkveebedrijf per definitie sprake is van een aanvullend stikstofgat. Zij erkent wél dat bedrijfsspecifieke stikstofverliezen kunnen afwijken van de forfaitaire of in BEX berekende verliezen én dat er behoefte bestaat aan een betrouwbare methode om zo’n afwijking binnen de vrije bewijsleer aannemelijk te maken. Daarmee sluit de ontwikkeling van het protocol nauw aan bij de lijn die het College in de rechtspraak kiest: de mogelijkheid van hogere bedrijfsspecifieke stikstofverliezen wordt niet uitgesloten, maar degene die zich daarop beroept moet die verliezen deugdelijk kunnen aantonen.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Het ‘stikstofgat’ bij melkvee is juridisch niet erkend als een algemene extra correctie die bij iedere mestboete kan worden toegepast. Wie een berekening voor staldieren één-op-één op melkvee toepast, zal daar op basis van de huidige rechtspraak niet mee slagen. Maar de discussie over bovenforfaitaire of boven de BEX uitgaande stikstofverliezen is daarmee niet voorbij.
Integendeel: het College bevestigt inmiddels consequent dat bedrijfsspecifiek tegenbewijs mogelijk is. Tegelijkertijd werkt de overheid aan een protocol dat juist bedoeld is om melkveehouders een controleerbare methode te geven om dat tegenbewijs te leveren. De werkelijke uitdaging zit daarom niet zozeer in de juridische vraag óf van BEX of de forfaitaire berekening kan worden afgeweken, maar in de bewijsrechtelijke vraag hoe een hoger stikstofverlies op het individuele melkveebedrijf voldoende betrouwbaar en wetenschappelijk aanvaardbaar kan worden aangetoond. Voor mestboetezaken waarin het berekende stikstofoverschot niet aansluit bij de feitelijke meststromen op het bedrijf, blijft dit daarom een relevant aandachtspunt. Een globale verwijzing naar het ‘stikstofgat’ is onvoldoende. Een zorgvuldig opgebouwde, controleerbare en bedrijfsspecifieke stikstofbalans kan echter nog steeds van betekenis zijn. De ontwikkeling van het protocol stikstofgat verdient daarom bijzondere aandacht. Als de minister besluit het protocol beschikbaar te stellen, kan daarmee voor het eerst een meer gestandaardiseerde bewijsroute ontstaan voor precies het bedrijfsspecifieke tegenbewijs waarvoor het College in zijn rechtspraak ruimte laat.
De deur is dus niet dicht. De vraag is vooral welk bewijs nodig is om erdoorheen te komen.
Genoemde rechtspraak:
CBb 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724
CBb 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:471
CBb 18 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:613
CBb 20 januari 2026, ECLI:NL:CBB:2026:8
CBb 28 april 2026, ECLI:NL:CBB:2026:181
CBb 28 april 2026, ECLI:NL:CBB:2026:182
CBb 1 september 2026, ECLI:NL:CBB:2026:412
Rechtbank Overijssel 7 maart 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:1293
Overige Bronnen:
Kamerstukken II 2024/25, 33 037, nr. 600;
Kamerstukken II 2025/26, 33 037, nr. 636;
brief van de minister van LVVN van 6 juli 2026 over diverse onderwerpen mestbeleid.